Desa di Indonesia: Evolusi, Otonomi, dan Prospek Pembangunan Berkelanjutan

Desa adalah entitas sosial dan administratif yang telah mengakar kuat dalam sejarah dan kebudayaan Indonesia. Kedudukannya sebagai unit pemerintahan terendah menjadikan desa garda terdepan dalam dinamika sosial, ekonomi, dan politik di tingkat lokal. Tulisan ini menyajikan sebuah tinjauan komprehensif mengenai perjalanan desa, mulai dari evolusi historisnya, landasan hukum yang mengatur, hingga kondisi aktual serta tantangan yang dihadapi dalam implementasi otonomi.

Evolusi dan Transformasi Kedudukan Desa dalam Sejarah Indonesia

Perjalanan desa di Indonesia adalah sebuah narasi panjang tentang pengakuan dan penegasian identitasnya. Lintasan historis ini menjadi fondasi penting untuk memahami posisi desa dalam sistem ketatanegaraan modern.

Masa Pra-Kolonial: Identitas sebagai Masyarakat Hukum Adat

Jauh sebelum pemerintah kolonial berkuasa, desa telah hadir sebagai entitas masyarakat hukum yang mandiri. Keberadaannya bersifat otentik dan murni dari dalam masyarakat Indonesia sendiri. Di seluruh Nusantara, entitas ini dikenal dengan nama yang beragam, mencerminkan kekayaan budaya lokal. Di Sumatra Selatan, ia disebut dusun atau marga, sementara di Aceh dikenal sebagai gampong dan meunasah. Di kalangan masyarakat Batak, sebutan yang umum adalah huta, sedangkan di Minangkabau disebut nagari. Keberagaman istilah ini menunjukkan bahwa desa bukanlah sebuah konsep yang seragam, melainkan persekutuan hukum yang secara alami terbentuk di setiap daerah.

Keberagaman ini merupakan bukti nyata dari prinsip rekognisi yang sudah ada secara de facto di tingkat lokal, di mana setiap entitas memiliki sistem tata kelola, tradisi, dan hukumnya sendiri. Latar belakang sejarah ini menjadi landasan filosofis yang sangat penting bagi lahirnya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 (UU Desa), yang berupaya mengembalikan esensi otonomi dan kedaulatan desa yang telah lama hilang.

Masa Kolonial: Desa sebagai Alat Kontrol Administrasi

Kedatangan pemerintah kolonial Hindia Belanda menandai babak baru dalam sejarah desa. Pada awalnya, desa tidak memiliki kedudukan hukum formal, namun hal ini berubah pada tahun 1854 ketika Regeling Reglement (Peraturan yang mengatur pemerintahan di Hindia Belanda) memberikannya status hukum. Meskipun secara sekilas ini tampak sebagai bentuk pengakuan, pengakuan hukum tersebut lebih merupakan strategi pragmatis untuk menjadikan desa sebagai instrumen birokrasi kolonial.

Pada permulaan abad ke-20, pemerintah kolonial meluncurkan program mobilisasi penduduk yang dikenal sebagai kolonisasi, yang kini menjadi program transmigrasi. Tujuan resminya adalah untuk mengurangi kepadatan penduduk di Pulau Jawa, namun di baliknya terselubung kepentingan strategis untuk membatasi dan mempersempit wilayah kekuasaan adat. Dalam pelaksanaannya, kepala desa bahkan diberi wewenang untuk menyeleksi peserta kolonisasi, sebuah wewenang yang kerap disalahgunakan untuk menyingkirkan orang-orang yang tidak disukai. Pola historis ini menunjukkan bahwa pemberian wewenang tanpa mekanisme kontrol yang memadai dapat menciptakan celah bagi penyalahgunaan kekuasaan, sebuah masalah yang terus berulang hingga saat ini dalam pengelolaan dana desa.

Masa Kemerdekaan hingga Orde Baru: Sentralisasi dan Uniformitas

Setelah proklamasi kemerdekaan, struktur administratif kolonial sebagian besar tetap dipertahankan. Namun, puncak sentralisasi terjadi pada era Orde Baru dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979. Undang-undang ini secara fundamental telah merusak otentisitas dan keunikan desa dengan melakukan penyeragaman bentuk, nama, dan tata kelola desa di seluruh Indonesia.

Kebijakan ini adalah antitesis dari keberagaman pra-kolonial. Tujuannya adalah untuk menjadikan desa sebagai perpanjangan tangan pemerintah pusat demi stabilitas politik dan pembangunan yang bersifat top-down. Dengan menghapus hak asal-usul, desa kehilangan kedaulatannya dan hanya berfungsi sebagai unit eksekusi kebijakan dari pemerintah di atasnya. Kebijakan ini, meskipun berhasil dari sisi kontrol politik, secara fundamental telah mematikan inisiatif dan partisipasi masyarakat desa, mereduksi mereka menjadi objek pembangunan semata.

Tabel berikut menyajikan perbandingan filosofi dan orientasi kebijakan desa antara era Orde Baru dan era Reformasi.

Tabel Perbandingan Kebijakan Desa: Orde Baru vs. Era Reformasi

Fondasi Hukum Otonomi Desa dan Tata Kelola Baru

Perubahan paradigma fundamental terjadi dengan lahirnya UU Desa yang berusaha mengembalikan harkat dan martabat desa sebagai subjek pembangunan yang berdaulat.

Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014: Reformasi Tata Kelola Desa

Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 (UU Desa) diundangkan pada 15 Januari 2014 dan menjadi tonggak reformasi paling signifikan dalam sejarah pemerintahan desa. Undang-undang ini secara eksplisit mencabut dan menggantikan pasal-pasal tentang desa yang terdapat dalam UU sebelumnya, seperti UU Nomor 32 Tahun 2004, yang cenderung menempatkan desa sebagai perpanjangan tangan pemerintah daerah. Tujuan utamanya adalah untuk memberikan pengakuan dan penghormatan atas desa yang sudah ada dengan keberagamannya serta memperkuat desa sebagai subjek pembangunan .

UU Desa dipandang sebagai sebuah lompatan besar yang tidak hanya memberikan otonomi secara legal, tetapi juga secara finansial melalui instrumen Dana Desa, sebuah terobosan fundamental dalam hubungan fiskal antara pusat dan desa. Namun, perlu dipahami bahwa meskipun kerangka hukumnya telah berubah, secara empiris peran pemerintah kabupaten/kota masih tetap dominan.

Prinsip Rekognisi dan Subsidiaritas

Fondasi filosofis UU Desa dibangun di atas dua pilar utama yang secara langsung mengoreksi kegagalan UU Nomor 5 Tahun 1979. Pertama adalah prinsip rekognisi, yaitu pengakuan dan penghormatan atas hak asal-usul desa, adat-istiadat, dan tradisi lokal. Prinsip ini memungkinkan desa adat untuk melestarikan sistem hukum dan tata kelola yang telah diwariskan secara turun-temurun.

Kedua adalah prinsip subsidiaritas, yaitu kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan prakarsa masyarakat, kebutuhan lokal, serta potensi desa. Prinsip ini memberikan kewenangan yang jelas bagi desa untuk merencanakan dan melaksanakan pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan riil warganya, alih-alih hanya menerima program dari pemerintah di atasnya. Kombinasi kedua prinsip ini adalah kunci untuk memulihkan identitas desa yang sempat hilang. Meskipun demikian, salah satu permasalahan yang terus menjadi perdebatan adalah tidak adanya definisi operasional yang jelas tentang otonomi desa, yang dapat menciptakan ketidakpastian hukum dan potensi tumpang tindih kewenangan dengan pemerintah kabupaten/kota.

Relasi Antar Lembaga Desa: Kepala Desa dan BPD

Tata kelola pemerintahan desa dalam UU Desa diatur melalui dua lembaga utama, yaitu Pemerintah Desa yang dipimpin oleh Kepala Desa dan Badan Permusyawaratan Desa (BPD). Kepala Desa dipilih secara demokratis oleh masyarakat setempat, sementara BPD adalah lembaga yang menjalankan fungsi pemerintahan dengan peran legislasi dan pengawasan. BPD memiliki tugas dan fungsi krusial, seperti membahas dan menyepakati Rancangan Peraturan Desa bersama Kepala Desa, menampung serta menyalurkan aspirasi masyarakat, dan melakukan pengawasan terhadap kinerja Kepala Desa.

Hubungan ideal antara Kepala Desa dan BPD adalah hubungan kemitraan yang harmonis (hubungan kerja yang harmonis) yang bertujuan untuk mewujudkan pembangunan desa. Namun, dalam praktiknya, hubungan ini sering kali tidak berjalan dengan baik. Hal ini terutama disebabkan oleh kurangnya saluran komunikasi dan, dalam beberapa kasus, tingkat pendidikan anggota BPD yang masih relatif rendah. Tanpa hubungan kerja yang efektif dan seimbang, mekanisme checks and balances di tingkat desa dapat terhambat, yang berpotensi membuka peluang terjadinya penyimpangan.

Kewenangan, Pendanaan, dan Tantangan Implementasi Kebijakan

Bagian ini mengupas secara spesifik kewenangan yang diberikan kepada desa dan mengevaluasi bagaimana instrumen Dana Desa diimplementasikan di lapangan.

Rincian Kewenangan Otonom Desa

Kewenangan desa berdasarkan UU Desa tidak lagi bersifat sisa, melainkan mencakup cakupan yang luas dan jelas. Kewenangan ini diklasifikasikan menjadi empat jenis:

1. Kewenangan berdasarkan hak asal-usul: Kewenangan ini merupakan warisan yang masih hidup dan inisiatif desa atau masyarakat desa. Contoh konkretnya meliputi pembinaan kelembagaan masyarakat adat, pengelolaan tanah kas desa, pelestarian budaya gotong royong, dan pengembangan peran masyarakat desa .
2. Kewenangan lokal berskala desa: Kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat yang memiliki dampak internal desa. Contohnya adalah pengelolaan pasar desa, jaringan irigasi, perpustakaan desa, pos pelayanan terpadu, dan pembuatan jalan desa antar permukiman menuju wilayah pertanian.
3. Kewenangan yang ditugaskan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, atau Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.
4. Kewenangan lain yang ditugaskan sesuai peraturan perundang-undangan.

Tabel berikut menyajikan rincian kewenangan desa yang menunjukkan pergeseran paradigma dari objek menjadi subjek pembangunan.

Tabel Rincian Kewenangan Desa Berdasarkan UU Nomor 6 Tahun 2014

Dana Desa: Mandat, Realisasi, dan Dampak

UU Desa memperkenalkan instrumen finansial yang ambisius: Dana Desa, sebuah alokasi anggaran dari APBN yang disalurkan langsung ke desa. Dana ini bertujuan untuk mengefektifkan program pembangunan berbasis desa secara merata dan berkeadilan. Rata-rata penerimaan Dana Desa per desa meningkat signifikan, dari Rp280 juta pada tahun 2015 menjadi Rp950 juta pada tahun 2020.

Secara umum, Dana Desa dinilai telah berhasil dalam pembangunan infrastruktur fisik. Analisis menunjukkan bahwa Dana Desa, khususnya melalui belanja modal, secara signifikan meningkatkan pembangunan infrastruktur seperti perbaikan jalan dan pembangunan drainase. Dana ini juga berhasil menjangkau lokasi-lokasi terpencil yang selama ini tidak terjangkau oleh program dari APBD atau APBN.

Namun, di sisi lain, implementasi Dana Desa juga menghadapi sejumlah tantangan. Sebuah analisis menunjukkan adanya paradoks bahwa Dana Desa mampu meningkatkan pertumbuhan ekonomi dalam jangka pendek, tetapi belum berpengaruh signifikan dalam menurunkan jumlah kemiskinan dan pengangguran. Persentase penduduk miskin di desa bahkan masih lebih tinggi daripada di kota. Hal ini mengindikasikan bahwa pembangunan infrastruktur fisik (sebagai output) tidak secara otomatis diterjemahkan menjadi kesejahteraan masyarakat (sebagai outcome).

Tantangan Pengelolaan Dana Desa dan Isu Korupsi

Tulisan evaluasi pemerintah pada tahun 2021 menemukan sejumlah masalah dalam pengelolaan Dana Desa, seperti perencanaan yang tidak sesuai dengan prioritas, pemanfaatan dana yang kurang optimal, dan keterlambatan dalam pertanggungjawaban administratif. Kondisi ini diperparah dengan maraknya isu korupsi yang melibatkan kepala desa.

Modus operandi korupsi dana desa sangat beragam, mulai dari penguasaan ATM dan buku tabungan penerima bantuan, melaksanakan proyek fiktif, hingga pekerjaan fisik yang tidak sesuai dengan Rencana Anggaran Biaya (RAB). Jumlah dana yang dikorupsi pun tidak main-main, berkisar dari ratusan juta hingga miliaran rupiah. Kasus-kasus ini adalah konsekuensi langsung dari celah implementasi. Injeksi dana yang besar tanpa diimbangi dengan penguatan kapasitas aparatur desa dan mekanisme pengawasan yang efektif telah menciptakan peluang bagi oknum untuk menyalahgunakan wewenang. Masalah ini bukan hanya tentang integritas individu, melainkan juga kegagalan sistematis dalam menyiapkan sumber daya manusia dan peraturan turunan yang komprehensif untuk mengelola otonomi yang diberikan.

Kondisi Terkini, Tantangan Komprehensif, dan Prospek Otonomi Desa

Pada akhirnya, keberhasilan otonomi desa tidak hanya diukur dari kerangka hukumnya, melainkan dari kondisi riil di lapangan dan kemampuan desa untuk mengatasi tantangan yang kompleks.

Potret Kondisi Desa Berdasarkan Data BPS Podes 2024

Publikasi Statistik Potensi Desa Indonesia 2024 dari Badan Pusat Statistik (BPS) memberikan gambaran terperinci mengenai kondisi desa saat ini. Dari 84.276 wilayah setingkat desa, mayoritas (66.002 desa/kelurahan) masyarakatnya masih bekerja di sektor pertanian, kehutanan, dan perikanan [28]. Hal ini menunjukkan bahwa meskipun ada potensi ekonomi di sektor lain (23.300 desa memiliki produk unggulan), desa di Indonesia masih sangat bergantung pada sektor agraris.

Data BPS juga menyoroti adanya kesenjangan digital yang nyata. Meskipun sebagian besar desa memiliki sinyal telepon seluler (81.159 desa/kelurahan), masih ada ribuan desa dengan sinyal yang lemah (14.766 desa) atau bahkan tidak memiliki sinyal sama sekali (3.117 desa). Kesenjangan ini menghambat akses desa ke informasi dan ekonomi digital, yang merupakan prasyarat penting untuk pembangunan berkelanjutan dan diversifikasi ekonomi.

Studi Kasus Keberhasilan dan Inovasi Desa

Meskipun tantangan yang dihadapi tidak sedikit, terdapat banyak kisah sukses yang menunjukkan bahwa otonomi desa, jika dikelola dengan baik, dapat menjadi motor perubahan yang efektif. Di Desa Cikoneng, keberhasilan pembangunan didorong oleh kepemimpinan yang kuat dari kepala desa yang fokus pada perbaikan infrastruktur dan pemberdayaan ekonomi masyarakat.

Sementara itu, di Desa Mulawarman, perubahan positif datang dari inisiatif pemuda melalui organisasi Karang Taruna yang melakukan program lingkungan seperti pendirian bank sampah dan pelatihan keterampilan. Di Desa Pangsan, pengembangan desa wisata telah mengubah tata guna lahan dan menciptakan lapangan kerja baru, yang secara signifikan meningkatkan ekonomi lokal.

Kisah-kisah ini membuktikan bahwa keberhasilan pembangunan tidak hanya bergantung pada ketersediaan dana, tetapi juga pada kombinasi unik antara kepemimpinan yang berintegritas, partisipasi aktif masyarakat, dan inovasi lokal. Mereka menunjukkan bahwa tidak ada satu formula tunggal yang berlaku untuk semua desa, melainkan kemampuan desa itu sendiri untuk mengidentifikasi potensi dan memanfaatkan kewenangannya secara strategis.

Kesimpulan

Analisis terhadap perjalanan desa di Indonesia menunjukkan adanya sebuah siklus historis antara sentralisasi birokratis dan perjuangan untuk mengembalikan otonomi asli. UU Nomor 6 Tahun 2014 adalah sebuah lompatan besar yang tidak hanya memberikan pengakuan, tetapi juga kedaulatan yang selama ini diimpikan. Instrumen Dana Desa telah berhasil memicu ledakan pembangunan infrastruktur fisik di tingkat lokal, menjangkau area-area terpencil yang sebelumnya terabaikan.

Namun, tulisan ini juga menggarisbawahi tantangan implementasi yang tidak sepele. Kesenjangan antara pembangunan fisik dan kesejahteraan sosial, inefisiensi pengelolaan Dana Desa, serta maraknya isu korupsi menunjukkan bahwa kerangka hukum yang kuat saja tidak cukup. Tantangan terbesar bukanlah pada aturan, melainkan pada kapasitas aparatur, mekanisme pengawasan, dan dominasi hierarkis dari pemerintah di atasnya.

Berdasarkan temuan-temuan ini, berikut adalah rekomendasi strategis untuk mengoptimalkan otonomi desa:

1. Penguatan Kapasitas Kelembagaan: Perlu adanya pelatihan intensif dan berkesinambungan bagi aparatur desa terkait perencanaan, pengelolaan keuangan, dan akuntabilitas. Pengetahuan dan keahlian adalah prasyarat mutlak untuk mengelola otonomi secara efektif.
2. Membangun Sistem Pengawasan Partisipatif: Pengawasan terhadap kinerja pemerintah desa tidak bisa hanya diserahkan kepada pemerintah kabupaten/kota. Perlu adanya penguatan peran BPD dan fasilitasi bagi masyarakat untuk terlibat aktif dalam pengawasan dan evaluasi, sehingga potensi penyimpangan dapat diminimalisir.
3. Re-Orientasi Pemanfaatan Dana Desa: Fokus pembangunan tidak boleh hanya pada infrastruktur fisik semata. Dana Desa harus diprioritaskan untuk program-program yang secara langsung berdampak pada pengentasan kemiskinan dan peningkatan sumber daya manusia, seperti program pemberdayaan ekonomi, kesehatan, dan pendidikan.
4. Membangun Kemitraan yang Setara: Hubungan antara pemerintah desa dan pemerintah kabupaten/kota harus berkembang dari hubungan dominan-subordinat menjadi kemitraan yang setara dan kolaboratif, yang berlandaskan pada prinsip subsidiaritas yang sesungguhnya. Pemerintah di atas harus memberikan kepercayaan penuh kepada desa untuk mengelola urusannya sendiri, dengan peran pendampingan dan pembinaan yang konstruktif.