Kebijakan Narkotika Portugal: Eksperimen Sosial Dekriminalisasi, Hasil Kesehatan Masyarakat, dan Implikasi Global

Pada tahun 2001, Portugal menerapkan Undang-Undang No. 30/2000, yang mendekriminalisasi kepemilikan dan penggunaan pribadi semua jenis obat-obatan terlarang, menjadikannya pelanggaran administratif alih-alih pelanggaran pidana. Keputusan transformatif ini lahir dari krisis kesehatan masyarakat yang parah pada tahun 1990-an, ditandai dengan epidemi heroin yang meluas dan tingkat penularan HIV/AIDS tertinggi di Uni Eropa di kalangan pengguna narkoba suntikan. Kebijakan ini merupakan pergeseran paradigma total, yang secara eksplisit memperlakukan penyalahgunaan narkoba sebagai masalah kesehatan, bukan masalah kriminal.

Analisis mendalam terhadap hasil kebijakan menunjukkan bahwa dekriminalisasi, ketika dikombinasikan dengan investasi serius dan berkelanjutan dalam layanan kesehatan, program pengurangan dampak buruk (harm reduction), dan perawatan sukarela, menghasilkan peningkatan kesehatan dan sosial yang dramatis. Data kunci menunjukkan bahwa kematian akibat overdosis narkoba telah menurun secara signifikan—turun lebih dari 80%—dan kasus HIV baru di kalangan pengguna narkoba menurun drastis, dari menyumbang 52% dari semua diagnosis baru pada tahun 2000 menjadi hanya 6% pada tahun 2015. Selain itu, model ini berhasil mengurangi beban pada sistem peradilan pidana tanpa memicu lonjakan penggunaan narkoba secara umum. Kesuksesan Portugal menawarkan cetak biru penting bagi strategi narkoba yang berpusat pada kesehatan di tingkat global.

Landasan Epidemiologis: Krisis Kesehatan Masyarakat Portugal (1990-2001)

Latar Belakang Krisis Heroin dan Kegagalan Pendekatan Kriminal

Keputusan Portugal untuk mengubah pendekatannya terhadap narkoba bukanlah pilihan ideologis yang tiba-tiba, melainkan respons yang mendesak dan terpaksa terhadap krisis kesehatan masyarakat yang tak terkendali. Sepanjang tahun 1990-an, penggunaan heroin melonjak, yang menyebabkan tingkat kecanduan narkoba yang sangat tinggi. Diperkirakan pada akhir tahun 1990-an, terdapat antara 50.000 hingga 60.000 pecandu narkoba dari total populasi 10 juta, menciptakan epidemi yang luas.

Pendekatan kriminal yang berlaku pada saat itu terbukti tidak hanya tidak efektif dalam mencegah penggunaan, tetapi juga secara aktif memperburuk krisis kesehatan. Peningkatan akut kematian terkait narkoba melonjak lebih dari sepuluh kali lipat dari tahun 1989 hingga 1999, mencapai hampir 400 kematian pada tahun 1999. Namun, dampak paling parah dari kriminalisasi adalah penyebaran cepat epidemi AIDS.

Bencana HIV/AIDS dan Bukti Kegagalan Kriminal

Portugal menghadapi bencana HIV/AIDS di kalangan pengguna narkoba suntikan (PWID). Pada tahun 1999, negara ini memiliki tingkat AIDS terkait narkoba tertinggi di Uni Eropa, dan prevalensi HIV tertinggi kedua di antara PWID. Data pada tahun 2000 menunjukkan bahwa orang yang menggunakan narkoba menyumbang 52% dari semua diagnosis HIV/AIDS baru, yaitu 1.430 dari 2.758 kasus.

Tingkat HIV/AIDS yang ekstrem ini berfungsi sebagai bukti kegagalan pendekatan kriminal yang tak terbantahkan. Kriminalisasi mendorong PWID untuk bersembunyi, menghindari layanan kesehatan formal, dan berbagi jarum suntik, yang secara langsung menciptakan penghalang fatal terhadap pencegahan penyakit dan program penyelamat jiwa. Penindasan hukum dan stigma membuat orang enggan mencari perawatan sukarela atau mengakses program pengurangan dampak buruk, seperti program pertukaran jarum atau terapi substitusi opioid. Ini membentuk alasan kebijakan utama untuk pergeseran paradigma, menekankan bahwa sistem peradilan pidana tidak hanya gagal mencegah kejahatan tetapi juga mempercepat kematian dan penyebaran penyakit.

Mekanisme Kebijakan: Model Dekriminalisasi Terintegrasi dan Diversi

Model Portugal, yang diterapkan melalui Undang-Undang No. 30/2000 yang mulai berlaku pada 1 Juli 2001, harus dipahami sebagai paket kebijakan terintegrasi, di mana reformasi hukum (dekriminalisasi) dipasangkan dengan perluasan besar-besaran layanan kesehatan dan sosial.

Definisi Dekriminalisasi dan Batasan Hukum

Dekriminalisasi di Portugal secara eksplisit membedakan antara penggunaan pribadi dan pengedaran narkoba. Penggunaan atau kepemilikan obat-obatan terlarang untuk konsumsi pribadi (didefinisikan sebagai tidak lebih dari 10 dosis harian) diubah statusnya dari pelanggaran pidana menjadi pelanggaran administratif.Konsekuensinya, sanksi penjara dihapus untuk pelanggaran kepemilikan ringan.

Penting untuk dicatat bahwa dekriminalisasi bukan legalisasi. Penggunaan dan kepemilikan narkoba tetap ilegal, dan narkoba yang ditemukan akan disita. Selain itu, pengedaran (trafficking) dan kepemilikan melebihi batas 10 dosis harian tetap menjadi pelanggaran pidana yang diproses melalui sistem peradilan pidana.

Komisi Penanggulangan Penyalahgunaan Narkoba (CDT)

Inti dari model Portugal adalah pembentukan Komisi Penanggulangan Penyalahgunaan Narkoba (CDT). Komisi-komisi ini, satu di setiap 18 distrik Portugal, berada di bawah yurisdiksi Kementerian Kesehatan, bukan Kementerian Kehakiman atau Dalam Negeri. Penempatan di bawah otoritas kesehatan ini merupakan sinyal politik yang penting, yang secara resmi menegaskan bahwa pengguna narkoba adalah pasien yang membutuhkan bantuan, bukan penjahat yang memerlukan hukuman.

Komposisi dan Proses Diversi

CDT dibentuk sebagai panel interdisipliner, yang biasanya terdiri dari tiga anggota: seorang ahli hukum yang ditunjuk oleh Kementerian Kehakiman, seorang profesional kesehatan, dan seorang pekerja sosial. Ketika seseorang ditangkap karena kepemilikan jumlah di bawah batas dekriminalisasi, polisi menyita narkoba dan merujuk kasus tersebut kepada CDT.

CDT berfungsi sebagai mekanisme asesmen risiko dan diversi:

• Individu muncul di hadapan CDT, yang mengevaluasi situasi mereka dan menilai tingkat ketergantungan atau risiko.
• Kasus Risiko Rendah: Dalam sebagian besar kasus (81% pada tahun 2011), di mana penggunaan dinilai tidak bermasalah, kasusnya ditangguhkan (suspended), yang berarti tidak ada tindakan lebih lanjut yang diambil.
• Kasus Penggunaan Bermasalah: Jika diidentifikasi perilaku bermasalah (risiko sedang) atau ketergantungan (risiko tinggi), individu ditawarkan intervensi singkat, konseling, atau rujukan ke layanan perawatan spesialis (termasuk terapi substitusi berbasis metadon).

Sanksi dan Prinsip Non-Mandatori

CDT memiliki opsi untuk menjatuhkan sanksi administratif seperti denda, layanan komunitas, atau sanksi lainnya. Namun, tujuan utama komisi ini adalah untuk menawarkan bantuan, bukan hukuman.

Perawatan yang direkomendasikan tidak wajib.

Prinsip ini sangat penting. Fokus pada penangguhan kasus untuk mayoritas pelanggaran dan tawaran perawatan sukarela menunjukkan bahwa mekanisme CDT adalah pendorong lembut (carrot) yang mengarahkan individu ke layanan kesehatan, bukan pemaksaan hukum (stick). Filosofi di baliknya adalah bahwa menghilangkan ancaman hukuman pidana dan stigma secara dramatis meningkatkan kemungkinan pengguna narkoba untuk secara sukarela mencari dan menerima perawatan.

Pentingnya Paket Intervensi Komprehensif

Keberhasilan luar biasa Portugal tidak dapat diatribusikan hanya pada perubahan undang-undang dekriminalisasi. Para analis menekankan bahwa reformasi ini adalah bagian dari strategi nasional yang lebih luas, yang mencakup investasi berkelanjutan dalam:

1. Pengurangan Dampak Buruk (Harm Reduction): Perluasan akses ke metadon, pertukaran jarum, dan layanan HIV/Hepatitis.
2. Perawatan: Peningkatan kapasitas program perawatan dan reintegrasi sosial.
3. Pendidikan: Perubahan dalam pendekatan edukasi narkoba, menjauh dari kampanye berbasis pantangan (‘just say no’).

Kombinasi antara penghapusan hambatan pidana (melalui dekriminalisasi) dan penyediaan jaring pengaman kesehatan yang komprehensif (melalui investasi) adalah formula kausal utama di balik hasil yang dicapai.

Transformasi Epidemiologis: Analisis Hasil Kesehatan

Hasil yang dicapai oleh Portugal dalam dekade pertama setelah reformasi Law 30/2000 menunjukkan transformasi yang substansial dalam indikator kesehatan masyarakat yang terkait dengan narkoba.

Penurunan Mortalitas Terkait Narkoba yang Dramatis

Penurunan tajam dalam kematian akibat overdosis merupakan salah satu manfaat paling mencolok dari model dekriminalisasi Portugal. Sejak tahun 2001, kematian akibat overdosis telah menurun lebih dari 80%.

Data kuantitatif menunjukkan penurunan yang signifikan:

• Pada tahun 1999 (pra-reformasi), tercatat 369 kematian akibat overdosis narkoba, setara dengan 36,2 kematian per juta penduduk.
• Pada tahun 2015, jumlah tersebut telah turun menjadi 54 kematian, atau 5,2 per juta penduduk.
• Pada tahun 2019, tingkat kematian akibat narkoba di Portugal adalah 6 kematian per juta penduduk berusia 15-64 tahun, menjadikannya salah satu yang terendah di Uni Eropa dan jauh di bawah rata-rata UE, yaitu 23,7 per juta. Sebagai perbandingan, tingkat ini secara praktis tidak sebanding dengan angka di Skotlandia (315 kematian per juta).

Meskipun beberapa penurunan tren kematian mulai terlihat sebelum tahun 2001, penurunan tajam dan berkelanjutan pasca-reformasi menunjukkan bahwa dekriminalisasi dan peningkatan layanan harm reduction berfungsi sebagai akselerator utama dalam menyelamatkan nyawa.

Pengendalian Wabah Penyakit Menular

Pengendalian penyebaran penyakit menular adalah ukuran keberhasilan model kesehatan masyarakat yang paling nyata. Sebelum reformasi, proporsi diagnosis HIV baru yang terkait dengan PWID mencapai 52%.

Perubahan data yang luar biasa:

• Pada tahun 2000, PWID menyumbang 1.430 dari 2.758 kasus HIV/AIDS baru.
• Pada tahun 2015, proporsi ini turun drastis menjadi hanya 6%, dengan 77 kasus dari total 1.228 diagnosis.

Penurunan dari 52% menjadi 6% dalam waktu 15 tahun menunjukkan bahwa penghapusan ancaman hukuman pidana telah secara efektif menghapus hambatan stigma dan hukum, memungkinkan PWID untuk mengakses terapi substitusi opioid (seperti metadon) dan program pertukaran jarum yang bersih. Ini adalah pergeseran dari hukuman ke integrasi ke dalam sistem kesehatan, yang secara langsung mencegah penularan penyakit mematikan.

Peningkatan Keterlibatan dalam Perawatan Sukarela

Salah satu indikator utama perubahan paradigma adalah peningkatan signifikan dalam jumlah orang yang secara sukarela mencari dan memasuki perawatan. Peningkatan ini tidak dipaksakan oleh ancaman penjara, melainkan difasilitasi oleh CDT dan ketersediaan layanan yang lebih luas.

Dalam 15 tahun setelah dekriminalisasi, jumlah individu yang terdaftar dalam program perawatan narkoba sukarela dilaporkan meningkat sebesar 60%. Peningkatan ini membuktikan bahwa ketika kebijakan diarahkan untuk mendukung pemulihan dan bukan menghukum, pengguna narkoba lebih cenderung untuk terlibat dengan sistem perawatan yang didanai pemerintah.

Tabel 1 merangkum transformasi epidemiologis utama di Portugal:

Table 1: Indikator Kesehatan Utama Terkait Narkoba: Perbandingan Pra- dan Pasca-Dekriminalisasi (2001)

Dampak pada Penggunaan Narkoba dan Sistem Peradilan Pidana

Salah satu kekhawatiran terbesar para kritikus kebijakan dekriminalisasi adalah bahwa pelonggaran hukum akan menyebabkan lonjakan besar dalam tingkat penggunaan narkoba, yang dikenal sebagai efek “pembanjiran.” Data Portugal secara konsisten menyangkal kekhawatiran ini.

Analisis Pola Penggunaan Narkoba

Secara keseluruhan, tingkat penggunaan narkoba di Portugal tetap berada di bawah rata-rata Eropa sejak tahun 2001.

1. Penggunaan Umum dan Bermasalah

• Penggunaan Seumur Hidup (Lifetime Use) secara umum mengalami sedikit peningkatan, yang sejalan dengan tren di negara-negara Eropa tetangga, dan umumnya dianggap sebagai indikator yang kurang akurat untuk situasi penggunaan narkoba saat ini.
• Penggunaan Tahun Lalu dan Bulan Lalu, yang merupakan indikator yang lebih baik untuk tren penggunaan yang berkembang, menunjukkan penurunan atau tidak ada perubahan signifikan sejak 2001.
• Penggunaan Bermasalah: Antara tahun 2000 dan 2005 (periode awal yang penting), tingkat penggunaan bermasalah dan penggunaan narkoba suntikan menurun.

Penggunaan Remaja

Populasi yang paling berisiko memulai penggunaan narkoba adalah kelompok usia 15–24 tahun. Analisis menunjukkan bahwa penggunaan narkoba di kalangan kelompok usia 15–24 tahun menurun setelah tahun 2001. Selain itu, tingkat penggunaan narkoba di kalangan anak sekolah secara konsisten berada di bawah rata-rata Eropa selama dua puluh tahun terakhir, dan ketersediaan narkoba yang dirasakan di kalangan anak-anak di Portugal lebih rendah daripada rata-rata Eropa. Data ini memvalidasi model bahwa kebijakan yang didorong oleh kesehatan, yang didukung oleh pendidikan yang lebih baik, tidak harus berkompromi dengan pencegahan.

Pengurangan Beban Kriminal dan Penjara

Dekriminalisasi mengubah bagaimana sumber daya negara dialokasikan, memindahkan beban penindasan pidana ke dukungan kesehatan masyarakat. Hasilnya adalah penurunan drastis pada sistem peradilan pidana.

Penurunan Kasus Pidana dan Inkarserasi

Dengan mengkategorikan kepemilikan tingkat rendah sebagai pelanggaran administratif, jumlah kasus yang dirujuk ke pengadilan kriminal karena pelanggaran narkoba turun tajam. Jumlahnya menurun dari lebih dari 14.000 kasus pada tahun 2000 menjadi sekitar 5.500–6.000 per tahun setelah kebijakan mulai berlaku.

Pengurangan beban penjara sangat signifikan:

• Proporsi narapidana yang menjalani hukuman untuk pelanggaran narkoba turun dari 40% pada tahun 1999 menjadi 15% pada tahun 2012.
• Jumlah total orang yang dipenjara karena semua pelanggaran narkoba turun sebesar 43% sejak dekriminalisasi, dari 3.863 pada tahun 1999 menjadi 2.208 pada tahun 2016.

Penghematan Biaya dan Kejahatan

Pengurangan penangkapan dan beban penjara menghasilkan penghematan yang signifikan dalam biaya peradilan pidana. Analisis menunjukkan bahwa penghematan ini mengimbangi dan bahkan melebihi peningkatan biaya investasi dalam perawatan dan layanan pengurangan dampak buruk.

Selain itu, dekriminalisasi tampaknya memiliki efek positif pada kejahatan. Meskipun ada sedikit kenaikan dalam pencurian oportunistik yang dicatat pada tahun 2004, dihipotesiskan bahwa ini mungkin karena polisi memiliki waktu yang dihemat dari tidak lagi menangkap pengguna narkoba, untuk lebih fokus pada penanganan (dan pencatatan) kejahatan tingkat rendah lainnya. Tren ini didukung oleh fakta bahwa, pada periode yang sama, kejahatan kompleks yang biasanya dilakukan oleh pengguna yang bergantung pada narkoba, seperti pencurian dari rumah dan bisnis, menunjukkan penurunan.

Table 2 menyajikan dampak pada sistem peradilan pidana:

Table 2: Dampak Kebijakan pada Sistem Peradilan Pidana Portugal

Diskusi Kritis, Kausalitas, dan Ancaman Keberlanjutan

Meskipun model Portugal diakui secara luas sebagai keberhasilan kebijakan publik, analisis kritis mengharuskan pertimbangan mengenai kausalitas, tantangan implementasi, dan kerentanan jangka panjang.

Debat Kausalitas: Integrasi Kebijakan vs. Faktor Tunggal

Penting untuk menekankan bahwa model Portugal adalah paket intervensi terpadu. Perubahan hukum (de jure) tidak memicu hasil positif secara dramatis, melainkan memfasilitasinya. Perubahan hukum bekerja bersama dengan paket intervensi sosial dan kesehatan yang diperluas.

Para analis kebijakan mengingatkan agar atribusi kausalitas tidak bersifat simplistik. Beberapa laporan, seperti dari Cato Institute, cenderung menekankan keberhasilan dekriminalisasi, sementara badan pemerintah tertentu (misalnya, ONDCP di AS) menyoroti keterbatasan, mencatat bahwa beberapa tren penurunan (misalnya, kematian OD) telah dimulai sebelum tahun 2001, atau adanya peningkatan sementara dalam kematian OD antara tahun 2004 dan 2007 (dari 152 pada 2003 menjadi 314 pada 2007).

Bagi kebijakan kesehatan masyarakat, metrik yang paling penting adalah pengurangan bahaya. Meskipun data penggunaan total mungkin berfluktuasi sejalan dengan tren Eropa, penurunan substansial dalam metrik bahaya (kematian, penyakit menular, dan inkarserasi) menunjukkan peningkatan kualitas hidup dan efektivitas intervensi kesehatan yang masif.

Tantangan Implementasi: Risiko Bias dan Diskresi

Meskipun dekriminalisasi mengurangi total beban kriminal, ada kekhawatiran yang muncul mengenai bagaimana diskresi yang luas yang diberikan kepada Komisi Penanggulangan Penyalahgunaan Narkoba (CDT) dan penegak hukum dapat berpotensi menciptakan disparitas perlakuan.

Aktivis di Portugal telah menyuarakan keprihatinan tentang bagaimana diskresi dapat menyebabkan perlakuan yang tidak setara terhadap individu berdasarkan ras, etnis, status imigrasi, atau faktor sosial-ekonomi. Meskipun Portugal tidak mengumpulkan data rasial dalam sistem penjara, pengalaman global menunjukkan bahwa sistem diversi yang bergantung pada penilaian diskresi dapat menggantikan bias sistem pidana dengan bias administratif. Jika bias implisit tidak ditangani, desain kebijakan yang idealis dapat dirusak oleh implementasi praktis yang tidak adil.

Ancaman Penghematan Fiskal (Austerity)

Ancaman terbesar terhadap keberlanjutan model Portugal datang dari kondisi ekonomi makro. Keberhasilan model ini sangat bergantung pada investasi berkelanjutan dalam layanan kesehatan, perawatan, dan pengurangan dampak buruk.

Resesi ekonomi yang parah dan langkah-langkah penghematan anggaran (austerity) dapat merusak keuntungan sosial dan kesehatan yang telah dicapai. Contohnya, pengurangan anggaran kesehatan telah menyebabkan kekhawatiran bahwa Portugal dapat mengalami peningkatan dramatis dalam infeksi HIV, mirip dengan yang terjadi di Yunani ketika program perawatan dan pengurangan dampak buruk ditutup akibat pemotongan pengeluaran publik.

Institute for Drugs and Drug Addiction yang bertanggung jawab menerapkan strategi nasional telah diserap oleh Layanan Kesehatan Nasional (NHS), yang anggarannya juga dipotong. Pemotongan anggaran dan penundaan pendanaan publik untuk layanan harm reduction menimbulkan risiko nyata bahwa keberhasilan yang dicapai akan hilang. Hal ini menegaskan kembali pelajaran penting: reformasi hukum hanya berfungsi sebagai fasilitator; investasi berkelanjutan dan memadai dalam infrastruktur kesehatan dan sosial adalah prasyarat yang tidak dapat diabaikan untuk menjaga keberhasilan model dekriminalisasi.

Signifikansi Global dan Kesimpulan

Eksperimen dekriminalisasi sosial Portugal tahun 2001 telah menjadi studi kasus yang paling komprehensif dan terdokumentasi dengan baik mengenai kebijakan narkoba yang berpusat pada kesehatan. Pendekatan ini telah diakui secara internasional sebagai ‘model praktik terbaik’ oleh International Narcotics Control Board.

Pengaruh Internasional

Kesuksesan Portugal telah membuka pintu bagi banyak negara untuk meninjau kembali kebijakan kriminalisasi mereka. Negara-negara seperti Kanada, Prancis, Georgia, Ghana, Irlandia, dan Norwegia saat ini sedang mendiskusikan cara untuk mengakhiri kriminalisasi penggunaan narkoba pribadi. Bahkan di Amerika Serikat, di mana pendekatan dominan adalah kriminalisasi dan penegakan hukum yang keras (menghasilkan 1,4 juta penangkapan per tahun untuk kepemilikan narkoba pribadi), delegasi advokat kebijakan telah mengunjungi Portugal untuk mempelajari pendekatan yang berpusat pada manusia dan kesehatan, terutama dalam menghadapi krisis overdosis dan disparitas rasial yang membebani komunitas kulit berwarna.

Pelajaran Kunci untuk Kebijakan Internasional

Analisis kebijakan Portugal menyajikan beberapa pelajaran penting:

1. Prioritas Kesehatan Publik: Penggunaan narkoba harus dipindahkan dari yurisdiksi kriminal ke yurisdiksi kesehatan masyarakat. Hal ini secara efektif mengurangi stigma dan meningkatkan kepercayaan antara pengguna narkoba dan sistem medis.
2. Integrasi Intervensi: Dekriminalisasi harus dipandang sebagai katalisator, bukan sebagai solusi tunggal. Efektivitasnya bergantung pada penyediaan layanan perawatan yang diperluas, pengurangan dampak buruk, dan terapi substitusi opioid.
3. Diversi yang Berpusat pada Manusia: Penggunaan panel interdisipliner (CDT) yang menekankan asesmen, intervensi sukarela, dan penangguhan kasus menunjukkan bahwa tujuan utama adalah rehabilitasi dan reintegrasi sosial, bukan hukuman.

Kesimpulan Akhir

Kebijakan Narkotika Portugal tahun 2001 merupakan eksperimen sosial yang sukses dan transformatif. Dengan mengubah perspektif terhadap pengguna narkoba dari “kejahatan” menjadi “penyakit,” Portugal berhasil membongkar krisis epidemiologis yang parah, yang ditandai dengan tingkat HIV/AIDS dan kematian akibat overdosis yang sangat tinggi. Model ini menunjukkan bahwa pendekatan yang didorong oleh kesehatan dapat secara signifikan mengurangi bahaya sosial dan kesehatan yang terkait dengan narkoba—yang merupakan tujuan utama kebijakan narkoba—tanpa memicu lonjakan penggunaan yang ditakutkan. Keberlanjutan dan keberhasilan di masa depan, bagaimanapun, tetap bergantung pada komitmen politik untuk mempertahankan dan memperluas investasi kesehatan yang melandasi seluruh reformasi.