Arsitektur Hilirisasi dan Kedaulatan Sumber Daya: Analisis Strategis Larangan Ekspor Bahan Mentah dalam Dinamika Perdagangan Global

Kebijakan hilirisasi atau mandat pengolahan domestik melalui larangan ekspor bahan mentah telah menjadi pilar sentral dalam strategi pembangunan ekonomi negara-negara kaya sumber daya di abad ke-21. Fenomena ini bukan sekadar upaya administratif untuk meningkatkan neraca perdagangan, melainkan manifestasi dari kedaulatan ekonomi dan upaya sistematis untuk meredefinisikan posisi negara berkembang dalam rantai nilai global. Di tengah transisi energi hijau yang membutuhkan mineral kritis secara masif, kebijakan seperti yang diterapkan oleh Indonesia pada nikel atau Zimbabwe pada litium mencerminkan ketegangan mendalam antara hak kedaulatan negara atas sumber daya alam mereka dan arsitektur perdagangan bebas yang diawasi oleh Organisasi Perdagangan Dunia (WTO). Analisis ini akan mengeksplorasi secara mendalam dimensi historis, legal formal, dan dampak struktural dari hilirisasi, serta meninjau apakah “kenaikan kelas” ekonomi bagi negara berkembang adalah hak yang dapat dipertahankan di bawah hukum internasional saat ini.

Dialektika Historis: Proteksionisme sebagai Tangga Kemajuan

Untuk memahami perdebatan mengenai hilirisasi, sangat krusial untuk meninjau kembali sejarah ekonomi dunia melalui lensa yang tidak konvensional. Narasi arus utama sering kali menggambarkan perdagangan bebas sebagai satu-satunya jalan menuju kemakmuran, namun sejarah menunjukkan bahwa hampir semua negara maju saat ini (Now-Developed Countries/NDCs) mencapai status mereka melalui kebijakan yang sangat intervensionis dan proteksionis selama fase pengejar ketertinggalan mereka. Konsep yang dipopulerkan oleh Ha-Joon Chang dalam karyanya, Kicking Away the Ladder, berargumen bahwa negara-negara maju sedang mencoba “menendang tangga” yang mereka gunakan untuk mendaki ke puncak, guna mencegah negara berkembang menggunakan instrumen kebijakan yang sama.

Britania Raya merupakan contoh historis paling menonjol dalam penggunaan larangan ekspor bahan mentah untuk membangun industri manufaktur. Pada abad ke-14, di bawah pemerintahan Raja Edward III dan kemudian Henry VII, Britania yang saat itu merupakan eksportir wol mentah yang terbelakang mulai melarang ekspor wol ke negara-negara tetangga yang lebih maju seperti Negara-Negara Rendah (Low Countries). Kebijakan ini dibarengi dengan perekrutan pakar penenun dari Flandria dan penerapan pajak ekspor yang tinggi pada wol mentah, yang secara paksa mengalihkan pasokan ke industri tekstil domestik yang baru lahir. Transformasi ini berhasil mengubah Britania dari penyedia bahan mentah menjadi eksportir produk manufaktur tekstil terbesar di dunia, yang menjadi fondasi bagi Revolusi Industri.

Amerika Serikat juga mengikuti jalur serupa. Sepanjang abad ke-19 hingga awal abad ke-20, Amerika Serikat merupakan salah satu negara paling proteksionis di dunia dengan tarif impor manufaktur yang sangat tinggi untuk melindungi industri perintisnya dari persaingan produk Britania yang lebih maju. Ulysses S. Grant, Presiden Amerika Serikat ke-18, pernah menyatakan bahwa negaranya akan mengadopsi perdagangan bebas hanya setelah mereka mengambil semua keuntungan dari sistem proteksi selama 200 tahun.⁷ Realitas sejarah ini menciptakan kontradiksi tajam dengan tekanan internasional saat ini yang menuntut negara berkembang untuk segera meliberalisasi perdagangan mereka dan melarang intervensi pasar seperti larangan ekspor bahan mentah.

Transformasi Industri Nikel Indonesia: Antara Nilai Tambah dan Ketergantungan Struktur

Indonesia telah menempatkan dirinya sebagai laboratorium global untuk kebijakan hilirisasi modern, khususnya di sektor nikel. Dengan menguasai sekitar 23,7% hingga 42% cadangan nikel dunia dan menyumbang 58% dari produksi global pada tahun 2024, Indonesia memiliki daya tawar yang signifikan untuk memaksakan perubahan dalam rantai pasok global. Sejak pemberlakuan larangan ekspor bijih nikel secara penuh pada tahun 2020, lanskap ekonomi nasional telah mengalami pergeseran drastis.

Keberhasilan peningkatan nilai ekspor dari 17 triliun menjadi 510 triliun Rupiah mencerminkan keberhasilan teknis dalam menarik investasi ke sektor pemurnian (smelter). Namun, analisis yang lebih dalam mengungkapkan bahwa kenaikan ini juga disertai dengan peningkatan ketergantungan pada Tiongkok. Ketergantungan ini bersifat asimetris dan mencakup seluruh spektrum industri nikel Indonesia.

Dinamika Ketergantungan pada Modal dan Teknologi Tiongkok

Hilirisasi nikel di Indonesia sebagian besar didorong oleh investasi dari perusahaan-perusahaan Tiongkok, sering kali melalui afiliasi di Hong Kong dan Singapura, yang menguasai sekitar 75% kapasitas pemurnian nikel di dalam negeri. Meskipun Indonesia telah berhasil naik dari sekadar eksportir bijih ke produsen baja tahan karat (stainless steel), sebagian besar nilai tambah tetap dikuasai oleh entitas asing. Industri ini sangat bergantung pada Tiongkok untuk input produksi kritis.

Pada tahun 2024, Indonesia secara konsisten mengimpor sekitar 70% alat berat pertambangan untuk bijih mineral dari Tiongkok dengan nilai melebihi $750 juta, meningkat lebih dari dua kali lipat dibandingkan tahun 2014. Lebih lanjut, sekitar 80-90% mesin pemurnian, termasuk alat penggiling logam dan konverter mineral, dipasok oleh perusahaan Tiongkok. Dalam proses pengolahan, metode High Pressure Acid Leaching (HPAL) yang digunakan untuk menghasilkan nikel tingkat tinggi bagi baterai kendaraan listrik sangat bergantung pada asam sulfat yang pasokannya didominasi oleh Tiongkok sejak 2021.

Ketergantungan ini diperparah oleh struktur pasar di mana Tiongkok bertindak sebagai pembeli tunggal atau monopsoni, mengonsumsi 82% dari total ekspor nikel Indonesia pada tahun 2024. Permintaan nikel Indonesia sangat terikat pada produsen baterai kendaraan listrik Tiongkok yang kapasitasnya sendiri bergantung pada subsidi pemerintah Tiongkok. Kondisi ini menciptakan risiko di mana Indonesia, meskipun telah melakukan hilirisasi, tetap terjebak dalam segmen nilai rendah dalam rantai pasok global, sementara aktivitas bernilai tinggi seperti inovasi sel baterai dan perakitan kendaraan listrik tetap berada di luar negeri.

Dampak pada Struktur Industri dan Efisiensi Domestik

Kebijakan larangan ekspor juga memiliki implikasi mikroekonomi yang kompleks. Penelitian menunjukkan bahwa meskipun larangan ekspor meningkatkan Rasio Nilai Tambah Domestik (DVAR) dalam ekspor industri hilir, hal ini juga menyebabkan penurunan produktivitas agregat. Larangan tersebut menekan harga nikel domestik karena kelebihan pasokan yang tidak bisa diekspor, yang kemudian memberikan subsidi implisit kepada industri baja domestik.

Namun, harga input yang rendah ini menurunkan ambang batas produktivitas bagi perusahaan baru untuk memasuki pasar, yang mengakibatkan masuknya perusahaan-perusahaan kecil yang kurang efisien. Data menunjukkan bahwa ukuran rata-rata perusahaan di industri pengguna besi dan baja menurun secara signifikan setelah pemberlakuan larangan ekspor dibandingkan dengan industri lainnya. Hal ini menunjukkan adanya “biaya tersembunyi” dari hilirisasi dalam bentuk kerugian efisiensi jangka panjang yang dapat menghambat daya saing global industri manufaktur Indonesia.

Sengketa Hukum Internasional: Kasus DS592 dan Interpretasi GATT

Langkah radikal Indonesia dalam melarang ekspor bijih nikel mentah memicu sengketa hukum di Organisasi Perdagangan Dunia (WTO), yang diajukan oleh Uni Eropa (UE) dalam kasus DS592 (Indonesia – Measures Relating to Raw Materials). Kasus ini menjadi titik uji krusial bagi kedaulatan ekonomi negara berkembang di hadapan aturan perdagangan multilateral.

Klaim Uni Eropa dan Landasan Pelanggaran

Uni Eropa berargumen bahwa larangan ekspor nikel dan persyaratan pemurnian domestik Indonesia melanggar Pasal XI:1 GATT 1994, yang menyatakan bahwa tidak ada larangan atau pembatasan selain tarif, pajak, atau biaya lainnya yang boleh diberlakukan pada ekspor produk ke wilayah anggota lain. UE mengklaim bahwa tindakan Indonesia telah membatasi akses produsen baja tahan karat Eropa terhadap bahan mentah yang penting dan menyebabkan kenaikan harga pasar global, sementara memberikan keuntungan yang tidak adil bagi produsen domestik Indonesia.

Pada tanggal 30 November 2022, Panel WTO mengeluarkan laporan yang memenangkan klaim Uni Eropa secara keseluruhan. Panel menyimpulkan bahwa tindakan Indonesia tidak konsisten dengan kewajiban GATT dan tidak dapat dibenarkan melalui pengecualian umum yang ada.

Strategi Banding dan “Appeal into the Void”

Menanggapi kekalahan di tingkat panel, pemerintah Indonesia mengajukan banding pada tanggal 8 Desember 2022. Namun, banding ini dilakukan ke tengah “kekosongan” (void) karena Badan Banding WTO saat ini tidak berfungsi akibat tidak adanya penunjukan hakim baru oleh Amerika Serikat. Langkah strategis ini secara de facto menangguhkan pelaksanaan keputusan WTO, memungkinkan Indonesia untuk terus menerapkan kebijakan hilirisasi tanpa kewajiban hukum untuk mencabutnya segera.

Uni Eropa merespons kemacetan ini dengan meluncurkan konsultasi mengenai penggunaan Regulasi Penegakan (Enforcement Regulation), yang memungkinkan UE untuk mengambil tindakan balasan sepihak seperti pengenaan tarif tambahan pada produk impor dari Indonesia jika penyelesaian sengketa diblokir secara tidak sah. UE memperkirakan dampak langsung dari larangan ekspor Indonesia mencapai €350 juta, dengan dampak tidak langsung hingga empat kali lipat lebih tinggi bagi industri baja mereka.

Ekspansi Hilirisasi di Benua Afrika: Perlawanan terhadap Ekstraktivisme

Keberhasilan Indonesia dalam menarik investasi nikel telah menginspirasi negara-negara kaya sumber daya di Afrika untuk mengambil langkah serupa guna mengakhiri sejarah panjang penjarahan sumber daya mentah.  Negara-negara seperti Zimbabwe, Namibia, Nigeria, dan Ghana mulai menerapkan kebijakan agresif untuk memastikan nilai tambah diproses di dalam benua tersebut.

Kasus Litium Zimbabwe

Zimbabwe, produsen litium terbesar di Afrika, melarang ekspor bijih litium mentah pada Desember 2022. Kebijakan ini diperluas dengan pengumuman larangan ekspor konsentrat litium mulai Januari 2027. Pemerintah Zimbabwe berargumen bahwa menjual produk bernilai tambah seperti litium karbonat jauh lebih menguntungkan daripada bijih mentah. Sebagai perbandingan, konsentrat litium mentah hanya berharga sekitar $570 per ton, sementara litium karbonat tingkat baterai dapat terjual seharga $7,000 per ton di pasar global.

Perusahaan-perusahaan Tiongkok seperti Sinomine dan Zhejiang Huayou Cobalt telah menanggapi dengan membangun pabrik litium sulfat di Zimbabwe guna mematuhi aturan tersebut. Investasi Tiongkok di sektor litium Zimbabwe telah melampaui $1 miliar sejak tahun 2021, mencerminkan pola yang sama dengan Indonesia dalam hal dominasi modal dari satu sumber utama.

Inisiatif Regional Lainnya

Nigeria juga menerapkan larangan ekspor bijih mentah pada tahun 2022 dengan tujuan eksplisit untuk menciptakan lapangan kerja bagi penduduk lokal dan mengakhiri model ekonomi kolonial. Namibia mengikuti langkah serupa pada Juni 2023, yang memicu kekhawatiran besar di Uni Eropa karena Namibia baru saja menandatangani nota kesepahaman (MoU) dengan UE untuk mengamankan akses ke mineral tanah jarang.

Di tingkat regional, Uni Afrika mulai mempromosikan Strategi Mineral Hijau Afrika yang menekankan pembagian manfaat yang adil dari ekstraksi mineral transisi energi. Hal ini mencerminkan kesadaran kolektif bahwa negara berkembang tidak boleh hanya menjadi “tambang” bagi transisi energi negara maju tanpa mendapatkan manfaat industrialisasi dan peningkatan standar hidup.

Hambatan Struktural: Inefisiensi Infrastruktur dan Biaya Logistik

Ambisi hilirisasi sering kali terbentur pada kenyataan pahit mengenai biaya perdagangan yang sangat tinggi di negara berkembang. Membangun pabrik pengolahan hanyalah satu langkah; memastikan produk tersebut dapat dipasarkan secara kompetitif ke pasar dunia membutuhkan infrastruktur yang setara dengan negara maju.

Kesenjangan Biaya Transportasi Global

Data menunjukkan bahwa biaya pengiriman barang yang sama ke Amerika Serikat rata-rata 57% lebih tinggi bagi negara berpenghasilan rendah dibandingkan dengan negara berpenghasilan tinggi. Di dalam negeri, biaya perdagangan domestik di beberapa negara berkembang bisa mencapai 3 hingga 14 kali lebih tinggi daripada di Amerika Serikat.

Penelitian menunjukkan bahwa peningkatan kualitas infrastruktur transportasi sebesar 1% dapat mengurangi biaya perdagangan bilateral hingga 0,88%.²² Bagi negara-negara yang melakukan hilirisasi, inefisiensi ini merupakan pajak yang sangat besar yang dapat menetralkan keuntungan ekonomi dari nilai tambah produk. Misalnya, di Afrika Sub-Sahara, biaya transportasi yang tinggi menyumbang sekitar 40% dari kehilangan pangan dan meningkatkan harga pangan hingga 50%, yang mencerminkan beban logistik pada seluruh sektor ekonomi.

Model Hub-and-Spoke dan Inefisiensi Rantai Pasok

Sistem jaringan transportasi di banyak negara berkembang masih menggunakan model point-to-point yang tidak efisien atau sistem hub-and-spoke yang terfragmentasi.²⁷ Dalam perdagangan Selatan-Selatan, moda transportasi utama yang digunakan adalah jalan raya, yang secara inheren lebih mahal daripada transportasi laut atau rel kereta api. Tanpa intermodalitas yang baik, produk hasil hilirisasi akan sulit bersaing dengan produk dari negara yang memiliki infrastruktur logistik yang sudah mapan.

Perspektif Hukum Pembangunan: Hak untuk “Naik Kelas”

Debat mengenai larangan ekspor bahan mentah pada akhirnya berujung pada pertanyaan filosofis dan hukum: Apakah negara berkembang memiliki hak yang dijamin secara internasional untuk melakukan pembangunan ekonomi melalui cara-cara yang mereka anggap paling efektif?

Pasal XVIII GATT: Instrumen Pembangunan yang Terbelenggu

GATT 1994 sebenarnya menyediakan ruang bagi negara berkembang melalui Pasal XVIII, yang sering disebut sebagai “katup pengaman” untuk pembangunan ekonomi. Pasal ini secara eksplisit mengakui bahwa negara dengan standar hidup rendah yang berada dalam tahap awal pengembangan harus menikmati fasilitas tambahan untuk mempertahankan fleksibilitas dalam struktur tarif dan menerapkan pembatasan kuantitatif guna mempromosikan pembentukan industri tertentu.³¹

Ada empat bagian utama dalam Pasal XVIII :

• Bagian A: Mengizinkan penarikan atau modifikasi konsesi tarif untuk membantu pembentukan industri.
• Bagian B: Mengizinkan pembatasan kuantitatif untuk melindungi cadangan devisa dan mengelola neraca pembayaran.
• Bagian C: Mengizinkan bantuan pemerintah dalam bentuk subsidi atau perlindungan industri untuk mendorong pembangunan.
• Bagian D: Prosedur bagi negara berkembang yang lebih maju untuk mengajukan permohonan fleksibilitas kebijakan.

Meskipun terlihat permisif, penggunaan Pasal XVIII sangat terbatas dalam sejarah WTO. Banyak negara berkembang menganggap persyaratan prosedural—seperti kewajiban untuk berkonsultasi dengan seluruh anggota WTO dan kemungkinan memberikan kompensasi—terlalu memberatkan dan membatasi otonomi kebijakan nasional mereka. Akibatnya, pasal ini sering kali menjadi instrumen yang “becalmed” atau tidak bergerak, sementara negara berkembang terus mencari cara lain untuk memproteksi industri mereka.

Hak atas Pembangunan dan Kedaulatan Sumber Daya

Prinsip Kedaulatan Permanen atas Sumber Daya Alam (PSNR) merupakan prinsip dasar hukum internasional yang menyatakan bahwa negara memiliki hak penuh untuk mengelola kekayaan alam mereka demi kepentingan rakyatnya. Rekomendasi peneliti menyarankan agar Indonesia dan negara berkembang lainnya menggunakan prinsip PSNR dan Hak atas Pembangunan (Right to Development) dari PBB sebagai pertahanan utama dalam sengketa perdagangan.

Hak atas pembangunan menuntut agar kebijakan perdagangan konsisten dengan realisasi hak asasi manusia, termasuk hak atas pekerjaan dan standar hidup yang layak.³³ Jika aturan WTO menghambat upaya negara untuk menciptakan lapangan kerja melalui industrialisasi berbasis sumber daya, maka terdapat konflik normatif antara kewajiban perdagangan dan kewajiban hak asasi manusia. Sayangnya, dalam yurisprudensi WTO saat ini, argumen pembangunan sosial sering kali kalah oleh interpretasi teknis yang ketat terhadap akses pasar dan non-diskriminasi.

Dimensi Sosial dan Lingkungan: Biaya dari Kemajuan

Hilirisasi tidak datang tanpa pengorbanan. Di balik angka-angka pertumbuhan PDB yang mengesankan, terdapat tantangan serius di tingkat lokal yang sering kali diabaikan oleh para pengambil kebijakan di tingkat nasional.

Ekologi dan Ketimpangan Sosial di Kawasan Industri

Pembangunan smelter nikel di Indonesia, misalnya, telah dikaitkan dengan fenomena “ekstraktivisme hijau”—di mana mineral diekstraksi demi keberlanjutan global (seperti kendaraan listrik di Eropa atau Amerika) namun meninggalkan kerusakan lingkungan yang parah di lokasi ekstraksi. Deforestasi massal di sekitar tambang telah menyebabkan pencemaran sungai dan menghancurkan mata pencaharian nelayan lokal di Halmahera Tengah.

Dari sisi sosial, lonjakan ekonomi di wilayah pertambangan seperti Morowali telah menyebabkan inflasi lokal yang tak terkendali. Harga makanan dan perumahan meningkat tajam, sementara manfaat ekonomi lebih banyak dinikmati oleh tenaga kerja terampil dan pemilik modal, yang memperlebar kesenjangan pendapatan (koefisien Gini) di tingkat distrik. Kondisi ini menciptakan paradoks di mana daerah kaya mineral justru menghadapi risiko kerentanan sosial yang lebih tinggi.

Sektor Pertanian dan Dampak Infrastruktur

Pembangunan infrastruktur yang terlalu berfokus pada industri pertambangan sering kali mengabaikan sektor pertanian yang menjadi tumpuan hidup mayoritas penduduk pedesaan. Di Ethiopia dan negara-negara Afrika lainnya, konektivitas pelabuhan dan rel kereta api yang buruk telah meningkatkan harga pupuk impor secara signifikan, yang berdampak langsung pada produktivitas petani kecil. Padahal, investasi kecil pada infrastruktur pedesaan dan akses pasar digital telah terbukti dapat meningkatkan pendapatan petani secara signifikan.

Menuju Paradigma Pembangunan Baru: Kesimpulan dan Sintesis

Analisis komprehensif terhadap kebijakan hilirisasi mengungkapkan bahwa fenomena ini merupakan pertempuran besar untuk mendefinisikan ulang tatanan ekonomi dunia. Di satu sisi, negara-negara maju dan organisasi internasional seperti WTO berusaha mempertahankan sistem perdagangan bebas yang stabil namun sering kali membatasi ruang bagi industrialisasi baru di negara berkembang. Di sisi lain, negara-negara kaya sumber daya menuntut hak untuk mengikuti jalur pembangunan intervensionis yang pernah membawa kemakmuran bagi negara-negara Barat di masa lalu.

Kenaikan nilai ekspor nikel Indonesia dan litium Zimbabwe membuktikan bahwa intervensi negara melalui larangan ekspor dapat menjadi katalisator bagi pembentukan modal fisik dan transfer teknologi, meskipun proses tersebut masih diwarnai oleh ketergantungan pada satu kekuatan ekonomi besar dan inefisiensi produktivitas di tingkat mikro. WTO, melalui kasus DS592, telah menunjukkan ketidakmampuannya untuk sepenuhnya mengakomodasi aspirasi pembangunan ini dalam kerangka hukum yang ada saat ini, yang tercermin dalam kebuntuan sistem banding dan kemunculan tindakan balasan sepihak.

Strategi ke depan bagi negara berkembang tidak boleh hanya terbatas pada perlindungan pasar. Kunci keberhasilan hilirisasi yang berkelanjutan terletak pada tiga pilar utama:

1. Efisiensi Infrastruktur: Mengurangi biaya logistik domestik guna memastikan daya saing produk manufaktur di pasar global tanpa memerlukan subsidi permanen.
2. Diversifikasi Kemitraan: Menghindari jebakan monopsoni dengan menarik investasi dari berbagai negara dan memperkuat pasar domestik serta regional (Selatan-Selatan).
3. Keadilan Sosial dan Ekologis: Memastikan bahwa nilai tambah yang diciptakan tidak mengorbankan kelestarian lingkungan atau memperdalam ketimpangan sosial di tingkat lokal.

Negara berkembang memang memiliki hak moral dan historis untuk “naik kelas”. Namun, keberhasilan untuk benar-benar mendaki tangga kemajuan tanpa terjatuh membutuhkan navigasi yang cermat antara ambisi kedaulatan nasional dan realitas sistem global yang saling bergantung. Hilirisasi bukanlah tujuan akhir, melainkan alat kebijakan yang harus dikelola dengan transparansi, efisiensi, dan komitmen pada kesejahteraan rakyat secara luas.