Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Indonesia: Tantangan Efisiensi, Dan Prospek Strategis

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) di Indonesia memainkan peran fundamental yang melampaui fungsi korporasi murni. Secara filosofis, BUMN diposisikan sebagai Agent of Development (Agen Pembangunan) yang esensial dalam pemulihan dan transformasi ekonomi nasional. Peran ini mencakup kontribusi signifikan dalam pembangunan infrastruktur skala besar, termasuk pembangunan jalan tol, bandara, pelabuhan, jalur kereta api, pelaksanaan program energi 35 gigawatt, hingga upaya pemerataan harga komoditas strategis seperti penetapan harga Bahan Bakar Minyak (BBM) yang sama di wilayah Papua dengan Pulau Jawa.

Skala ekonomi BUMN di Indonesia sangat masif. Berdasarkan data tahun 2019, BUMN mencakup sekitar 142 perusahaan dengan total aset mencapai Rp 8.092 triliun. Kontribusi entitas-entitas ini terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sangat besar, mencapai Rp 470 triliun pada tahun 2019, yang terdiri dari setoran dividen, pajak, dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) lainnya. Peran ganda ini menciptakan kompleksitas unik dalam menilai kinerja dan efisiensi BUMN.

Konflik Mandat Ganda (Dual Mandate): Akar Inefisiensi Struktural

Dilema inti yang dihadapi BUMN adalah konflik antara tuntutan sosial (Public Service Obligation atau PSO) dan viabilitas komersial (profitabilitas). Pemerintah secara eksplisit menugaskan sejumlah BUMN untuk melaksanakan pelayanan umum dan/atau menerima kebijakan khusus negara. Contoh penugasan ini terlihat pada PT Kereta Api Indonesia (Persero) untuk angkutan kereta api kelas ekonomi, Perum Bulog dalam penyediaan beras bersubsidi, PT Pertamina (Persero) untuk distribusi BBM dan LPG 3 Kg subsidi, Bank Himbara untuk penyaluran pinjaman KUR, serta PT PLN (Persero) untuk penyediaan dan distribusi tenaga listrik.

Penugasan PSO ini seringkali menempatkan BUMN pada posisi yang secara finansial merugikan atau menghambat potensi penciptaan laba maksimal. Apabila biaya yang timbul dari penugasan negara (PSO) tidak dipisahkan dan dikompensasi secara transparan, hal ini menyebabkan tulisan keuangan BUMN yang menjalankan mandat sosial terlihat kurang efisien. Kerugian yang muncul dari PSO pada dasarnya merupakan bentuk subsidi tidak langsung yang ditanggung oleh korporasi. Jika mekanisme akuntansi tidak secara jelas memisahkan biaya komersial dari biaya penugasan negara, profitabilitas perusahaan tertekan. Tekanan pada profitabilitas dan aset BUMN pada gilirannya mengurangi potensi setoran dividen dan kontribusi total ke APBN, menciptakan distorsi dalam pengukuran efisiensi operasional BUMN.

Tabel Kunci: Kontribusi BUMN terhadap Ekonomi Nasional

Untuk memahami skala dan aspirasi transformasi BUMN, penting untuk meninjau data kunci mengenai kontribusi dan target pertumbuhan portofolio secara keseluruhan.

Kontribusi Finansial dan Skala BUMN

Kondisi Keuangan Saat Ini Dan Diagnosa Krisis Efisiensi

Tinjauan Portofolio dan Tren Kinerja Agregat

Sejak tahun 2020, Kementerian BUMN telah memfokuskan strategi reformasi pada perampingan dan perbaikan portofolio melalui restrukturisasi korporasi, termasuk holdingisasi, merger, dan akuisisi. Sasaran utama dari reformasi ini adalah meningkatkan nilai tambah dan keberlanjutan usaha. Strategi jangka panjang menargetkan pengurangan jumlah BUMN dari sekitar 142 menjadi kurang dari 70 entitas dalam lima tahun. Saat ini, BUMN dikelompokkan ke dalam 12 klaster usaha berdasarkan  value chain dan ekosistem bisnis, mencakup sektor-sektor kunci seperti Industri Manufaktur, Mineral dan Batubara, Energi, Kesehatan, Jasa Keuangan, dan Jasa Infrastruktur.

Analisis Sektor-Sektor yang Mengalami Kerugian Kronis (Financial Distress)

Meskipun kinerja agregat BUMN menunjukkan kontribusi yang signifikan, isu kerugian kronis dan financial distress terkonsentrasi di beberapa sektor tertentu, yang menimbulkan beban keuangan dan reputasi yang substansial.

1. Sektor Konstruksi (BUMN Karya): Sektor ini menghadapi krisis utang yang parah, sebagian besar disebabkan oleh risiko proyek infrastruktur yang tinggi dan ketergantungan pada pendanaan utang. PT Waskita Karya (Persero) Tbk (Waskita) dan PT Wijaya Karya (Persero) Tbk (WIKA) adalah contoh utama yang sedang berjuang dengan restrukturisasi utang. Waskita Karya mencatat kerugian sebesar Rp 2 triliun pada Semester I 2023, sementara WIKA mencetak kerugian Rp 521 miliar pada Kuartal I 2023, menjadikannya BUMN Karya paling merugi per Kuartal III 2023. Meskipun mengalami kerugian yang masif dan menghadapi masalah utang, Waskita Karya masih dipercaya oleh pemerintah untuk menggarap proyek strategis, seperti LRT Jakarta Fase 1B.
2. Sektor Transportasi dan Kesehatan: Di sektor transportasi, PT Garuda Indonesia (Persero) Tbk masih mencatat kerugian Rp 1,16 triliun hingga Paruh I 2023. Kerugian ini memicu wacana konsolidasi atau merger dengan entitas penerbangan negara lainnya, seperti Citilink dan Pelita Air, sebagai bagian dari upaya penyehatan. Sementara itu, di sektor kesehatan, PT Indofarma (Persero) Tbk dilaporkan mengalami kerugian kronis (boncos) hingga menyebabkan masalah operasional yang parah, termasuk isu penggajian buruh. Secara keseluruhan, telah ada 7 BUMN yang mengalami kerugian signifikan dan telah resmi dibubarkan oleh Kementerian BUMN , dan terdapat 7 perusahaan BUMN lainnya yang saat ini masih dalam proses penyehatan 

Tinjauan Kasus Financial Distress dan Restrukturisasi Terkini

Krisis Utang Sebagai Konsekuensi Pembangunan

Kerugian masif yang dialami oleh BUMN Karya, khususnya, harus dipahami bukan semata-mata sebagai kegagalan operasional, melainkan sebagai konsekuensi langsung dari percepatan pembangunan infrastruktur yang dibebankan kepada korporasi. Pembangunan infrastruktur sering didanai melalui utang besar dan membawa risiko proyek yang tinggi. Ketergantungan BUMN pada Penyertaan Modal Negara (PMN) dan penugasan proyek strategis dari pemerintah menimbulkan risiko moral hazard, di mana risiko kegagalan akhirnya ditanggung oleh negara.

Fakta bahwa BUMN di sektor infrastruktur dapat terus merugi tetapi tetap dipercaya untuk menggarap proyek-proyek strategis negara menunjukkan bahwa pemerintah memprioritaskan penyelesaian proyek pembangunan di atas kesehatan neraca keuangan jangka pendek perusahaan. Hal ini mengilustrasikan secara jelas bagaimana dual mandate mendistorsi efisiensi pasar. Oleh karena itu, langkah restrukturisasi utang menjadi krusial, tidak hanya untuk menyelamatkan perusahaan dari kebangkrutan, tetapi juga untuk mencegah krisis utang yang lebih luas di sektor publik yang dapat mengancam stabilitas ekonomi nasional.

Tata Kelola Korporat (Gcg) Dan Risiko Eksternal

Inefisiensi dan kerugian di BUMN seringkali diperparah oleh kelemahan struktural dalam tata kelola korporat yang memungkinkan intervensi kepentingan non-komersial.

Kerentanan BUMN terhadap Intervensi Politik

Badan Usaha Milik Negara, terutama yang telah menjadi perusahaan terbuka (listing), sangat rentan terhadap gangguan eksternal yang bersifat politis. Intervensi semacam ini dapat mengganggu kinerja operasional dan menghambat proses pengambilan keputusan bisnis yang harusnya murni didasarkan pada pertimbangan komersial. Otoritas Jasa Keuangan (OJK) menekankan bahwa penerapan praktik Good Corporate Governance (GCG) adalah mekanisme penting yang mampu menangkal isu politis dan mencegah penyimpangan. GCG, melalui prinsip keseimbangan bisnis dan kepercayaan publik, diharapkan dapat menjembatani kepentingan antara pemilik (negara) dan manajemen.

Risiko Korupsi dan Penyimpangan Korporat

Ketiadaan atau kelemahan dalam praktik GCG secara struktural sarat menimbulkan penyimpangan dalam perusahaan. Penerapan prinsip GCG, khususnya transparansi, akuntabilitas, dan independensi, merupakan langkah krusial untuk mengurangi risiko terjadinya kejahatan korporat. Beragam bentuk perbuatan koruptif sering kali muncul dalam perusahaan BUMN dan dapat dikategorikan sebagai tindak pidana korupsi, mengacu pada Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 juncto Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001. Beberapa BUMN telah menunjukkan komitmen untuk mengatasi risiko ini; misalnya, PT Wijaya Karya (Persero) Tbk (WIKA) telah berupaya memperkuat GCG dengan memperoleh Sertifikat Manajemen Anti Penyuapan (SMAP) ISO37001:2016.

Dilema Independensi di Bawah Kontrol Negara

Meskipun GCG menekankan pentingnya independensi manajemen, terdapat kontradiksi struktural dalam tata kelola BUMN. Struktur Holdingisasi BUMN yang diatur melalui Peraturan Pemerintah (PP) 72/2016 secara eksplisit memberikan hak istimewa kepada pemerintah melalui kepemilikan 1 saham Seri A Dwiwarna di entitas anggota holding. Hak istimewa ini mencakup kemampuan untuk melakukan pengangkatan anggota Direksi dan Komisaris, perubahan Anggaran Dasar, dan perubahan struktur kepemilikan saham.

Apabila pengangkatan jajaran direksi dan dewan komisaris (yang bertanggung jawab atas pengawasan manajemen) dapat dipengaruhi oleh kepentingan politik melalui mekanisme Saham Seri A Dwiwarna, maka independensi yang dituntut oleh GCG akan melemah. Hal ini menciptakan potensi konflik kepentingan (Agency Problem) antara kepentingan politik negara dan tujuan komersial BUMN, sehingga upaya untuk sepenuhnya menangkal isu politis dan memastikan kinerja murni komersial menjadi terhambat.

Strategi Transformasi Dan Restukturisasi Bumn: Menuju Efisiensi

Reformasi Struktural Melalui Holdingisasi dan Klasterisasi

Strategi transformasi BUMN saat ini berfokus pada reformasi struktural melalui holdingisasi sektoral, merger, dan akuisisi. BUMN dikelompokkan sesuai value chain dan ekosistem bisnis menjadi 12 klaster usaha, bertujuan untuk meningkatkan sinergi antar-BUMN dan mengoptimalkan peran mereka sebagai agen pembangunan. Reformasi ini bertujuan untuk merampingkan jumlah entitas BUMN secara signifikan hingga kurang dari 70 perusahaan.

Meskipun terjadi holdingisasi, pengendalian negara tetap dipertahankan melalui kepemilikan 1 saham Seri A Dwiwarna pada BUMN anggota holding. Ini memastikan bahwa entitas yang menjadi bagian dari  holding tetap dapat diberikan penugasan pelayanan umum (PSO) dari pemerintah, serupa dengan perlakuan terhadap BUMN induk. Pembentukan  holding ini diharapkan dapat menciptakan peluang bagi sektor swasta dan mitra global untuk berinvestasi, tanpa menimbulkan isu monopoli.

Strategi Turnaround Korporasi dan Resistensi Historis

Upaya penyelamatan BUMN yang mengalami financial distress (turnaround) memerlukan restrukturisasi yang mendalam, mencakup restrukturisasi modal/keuangan, portofolio/aset, dan manajemen/organisasi. Penelitian menunjukkan bahwa restrukturisasi utang memiliki pengaruh statistik yang signifikan terhadap probabilitas keberhasilan pemulihan perusahaan yang mengalami kesulitan keuangan. Faktor-faktor lain seperti penghematan aset (asset retrenchment), free asset, dan pergantian CEO (CEO turnover) terbukti tidak selalu berkorelasi signifikan dengan keberhasilan turnaround.

Secara historis, upaya reformasi yang melibatkan privatisasi menghadapi resistensi publik yang kuat. Sekitar tahun 2002, Federasi Serikat Pekerja BUMN melakukan aksi unjuk rasa, mendesak pemerintah menghentikan privatisasi yang mereka anggap sebagai ‘obral aset bangsa’. Selain itu, BUMN di masa lalu rentan menjadi sumber apropriasi bagi berbagai kelompok kepentingan, termasuk militer, birokrat, dan pengusaha swasta, yang justru memperlemah kiprah BUMN. Kelompok pengusaha swasta inilah yang seringkali paling diuntungkan dari kebijakan privatisasi.

Pergeseran Paradigma Restrukturisasi

Mengingat resistensi historis terhadap privatisasi dan kebutuhan untuk mempertahankan peran strategis BUMN, strategi reformasi saat ini menunjukkan pergeseran paradigma. Alih-alih privatisasi massal (penjualan eksternal), pemerintah mengutamakan holdingisasi (konsolidasi internal) dan restrukturisasi utang. Pilihan ini merupakan respons terhadap resistensi ‘obral aset’ dan upaya untuk mempertahankan kontrol negara yang diperlukan untuk penugasan strategis melalui Saham Seri A Dwiwarna.

Fokus pada restrukturisasi utang, terutama di BUMN Karya, adalah langkah mendasar karena restrukturisasi utang terbukti menjadi faktor penentu keberhasilan turnaround. Dengan holdingisasi, pemerintah memungkinkan restrukturisasi modal dan portofolio secara internal , memprioritaskan pemulihan struktur modal BUMN dan peningkatan efisiensi rantai nilai sebelum mempertimbangkan opsi penjualan aset eksternal.

Prospek Masa Depan Dan Rekomendasi Strategis

Visi Jangka Panjang dan Target Ambisius (Indonesia Emas 2045)

Prospek masa depan BUMN sangat ambisius dan terintegrasi dengan visi pembangunan nasional menuju Indonesia Emas 2045. Kementerian BUMN memproyeksikan portofolio BUMN akan tumbuh signifikan. Target kinerja tahun 2034 mencakup total aset mencapai Rp 19.000 hingga Rp 21.000 triliun, total kapitalisasi pasar diproyeksikan mencapai Rp 3.500 hingga Rp 4.500 triliun, dan total pendapatan sekitar Rp 4.500 hingga Rp 5.500 triliun. BUMN diarahkan untuk terus meningkatkan akselerasi dan kinerja serta memperkuat peran sebagai pencipta nilai yang kompetitif di tingkat regional dan internasional.

Tantangan Kinerja Fiskal dan PNBP

Meskipun terdapat target pertumbuhan nilai korporasi yang masif, proses penyehatan dan restrukturisasi jangka panjang membawa tantangan terhadap kinerja fiskal jangka pendek. Terdapat perkiraan bahwa target Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) akan sulit tercapai di tengah proses restrukturisasi, di mana dividen BUMN menjadi salah satu komponen utamanya. Hal ini mengindikasikan bahwa upaya turnaround dan investasi strategis dalam BUMN memerlukan modal yang besar, yang berarti setoran fiskal harus dikorbankan sementara demi kesehatan jangka panjang.

Keseimbangan antara Nilai Jangka Panjang vs. Kebutuhan Fiskal Jangka Pendek

Proyeksi pertumbuhan total aset BUMN hingga mencapai Rp 21.000 triliun pada tahun 2034 mencerminkan pergeseran fokus strategis dari maksimalisasi dividen tahunan (PNBP) menuju pembangunan nilai fundamental perusahaan (value of the firm) dan ekspansi bisnis. Untuk mencapai target aset dan kapitalisasi pasar yang begitu besar, BUMN harus menahan sebagian besar laba untuk reinvestasi modal dan pertumbuhan. Penurunan target PNBP yang diproyeksikan merupakan konsekuensi yang diterima oleh pemerintah, yang menandakan prioritas diberikan pada kesehatan finansial BUMN, pertumbuhan strategis, dan penciptaan nilai permanen di atas kebutuhan fiskal negara dalam jangka pendek.

Rekomendasi Kebijakan untuk Keberlanjutan Kinerja dan Efisiensi

Untuk memastikan BUMN mencapai efisiensi yang berkelanjutan dan target pertumbuhan 2034, diperlukan langkah-langkah kebijakan yang terstruktur:

1. Institusionalisasi GCG dan Independensi: Pemerintah perlu memperkuat independensi manajemen dan dewan komisaris, terutama di BUMN terbuka, untuk memitigasi risiko politis dan memastikan bahwa keputusan bisnis didasarkan pada pertimbangan komersial yang sehat. Mekanisme pengawasan harus ditingkatkan, terlepas dari kepemilikan Saham Seri A Dwiwarna.
2. Transparansi Akuntansi PSO yang Mutlak: Diperlukan implementasi mekanisme kompensasi dan akuntansi yang terpisah dan transparan untuk Public Service Obligation (PSO). Pemisahan ini memungkinkan kinerja komersial BUMN dinilai secara adil, menghilangkan distorsi efisiensi, dan memastikan bahwa biaya penugasan negara dikompensasi dengan tepat.
3. Akselerasi Restrukturisasi Utang dan Aset: Proses restrukturisasi utang dan portofolio aset, terutama di sektor konstruksi yang sarat utang, harus dipercepat. Kecepatan restrukturisasi utang sangat menentukan keberhasilan turnaround BUMN yang mengalami financial distress.
4. Optimalisasi Sinergi Klasterisasi: Harus dipastikan bahwa pembentukan holding dan klasterisasi BUMN menghasilkan sinergi operasional yang nyata dan bukan sekadar konglomerasi administratif. Klasterisasi harus difokuskan untuk mendorong efisiensi rantai nilai, meningkatkan daya saing, dan secara aktif membuka peluang investasi bagi sektor swasta dan mitra strategis global.

Kesimpulan

BUMN Indonesia saat ini berada dalam periode transformasi korporasi yang paling intensif dalam sejarah modernnya. Meskipun peran strategis BUMN sebagai Agent of Development dan kontributor fiskal tidak dapat digantikan, tantangan efisiensi yang muncul dari konflik dual mandate, kerentanan terhadap intervensi politik, dan beban utang legacy yang masif di sektor infrastruktur, memerlukan solusi struktural.

Strategi holdingisasi dan restrukturisasi utang adalah langkah yang tepat untuk membangun fondasi nilai jangka panjang yang solid, sekaligus merespons resistensi historis terhadap privatisasi. Keberhasilan BUMN mencapai proyeksi ambisius pada tahun 2034, dengan total aset Rp 21.000 triliun dan kapitalisasi pasar Rp 4.500 triliun , sangat bergantung pada konsistensi pemerintah dalam menjamin GCG yang ketat, memitigasi risiko politis, dan memprioritaskan disiplin finansial (melalui restrukturisasi utang) di atas tuntutan fiskal jangka pendek. Dengan menyeimbangkan peran strategis dan komersial melalui tata kelola yang transparan, BUMN dapat bertransformasi menjadi entitas yang tidak hanya resilien secara finansial tetapi juga kompetitif di panggung global.