Dari Mediasi ke Malapetaka: Analisis Kritis Kegagalan Hukum Internasional dan Kemauan Politik dalam Mencegah Genosida Era Modern

Hukum internasional modern didirikan di atas janji fundamental: pencegahan kejahatan kekejaman massal (mass atrocity crimes). Setelah kengerian Holocaust, komunitas global mengesahkan Konvensi Genosida 1948, yang secara eksplisit menetapkan genosida sebagai kejahatan yang tidak hanya harus ditindak, tetapi juga wajib dicegah oleh negara-negara anggota. Namun, meskipun komitmen normatif ini sudah berusia lebih dari tujuh dekade, abad ke-20 dan awal abad ke-21 dipenuhi dengan tragedi genosida dan kejahatan perang yang sistematis, seperti di Rwanda (1994) dan Bosnia (1995).

Laporan ini mengulas mengapa sistem penyelesaian sengketa, termasuk upaya mediasi dan operasi penjaga perdamaian, gagal mencegah transisi dari konflik berskala besar menuju genosida. Kesenjangan ini menunjukkan sebuah paradoks yang mendalam: meskipun kerangka hukum pidana internasional untuk menghukum individu (keadilan post-facto) semakin kuat, hambatan politik global, terutama yang berada dalam Dewan Keamanan PBB, secara konsisten melumpuhkan kapasitas komunitas internasional untuk mengambil tindakan pencegahan atau intervensi (pre-facto) yang tegas. Kegagalan ini menyiratkan adanya kecenderungan sistemik untuk memprioritaskan penyelesaian yudisial dan retributif setelah tragedi terjadi, daripada intervensi protektif. Prioritas ini secara tidak langsung memberi sinyal bahwa para pelaku kejahatan dapat beroperasi dalam zona impunitas politik, mengurangi efek deterensi dari hukum pidana internasional.

Kerangka Konseptual: Definisi Genosida dan Dasar Hukum Pidana Internasional

Genosida didefinisikan secara tegas dalam Konvensi Genosida 1948 sebagai tindakan yang dilakukan dengan maksud untuk menghancurkan, secara keseluruhan atau sebagian, suatu kelompok tertentu berdasarkan identitas nasional, etnis, rasial, atau agama.

Menanggapi kejahatan ini, hukum pidana internasional modern telah memperkuat tonggak penting, yaitu prinsip pertanggungjawaban pidana individu. Statuta Roma 1998, yang mendirikan Mahkamah Pidana Internasional (ICC), menegaskan bahwa ICC hanya mengadili individu, termasuk pejabat tinggi negara, yang terlibat langsung atau tidak langsung dalam kejahatan kekejaman, menolak kekebalan berdasarkan jabatan atau otoritas negara. Yurisprudensi dari Mahkamah Pidana Internasional untuk Bekas Yugoslavia (ICTY) dan Rwanda (ICTR) telah memberikan preseden penting dalam penerapan prinsip ini. Namun, efektivitas Statuta Roma dan Konvensi Genosida dalam pencegahan masih menghadapi tantangan besar, terutama terkait masalah yurisdiksi, politik internasional, dan penghormatan kedaulatan negara.

Dari Mediasi ke Kehancuran: Kegagalan Early Warning dan Peacekeeping Pra-R2P

Mekanisme Mediasi dan Batasan Kedaulatan dalam Resolusi Konflik

Mediasi internasional, meskipun sering dipandang sebagai alat politik atau diplomatik, secara inheren beroperasi dalam kerangka hukum internasional. Piagam PBB (Pasal 33) dan berbagai instrumen hukum kebiasaan menyediakan dasar legitimasi bagi upaya penyelesaian sengketa secara damai. Namun, interaksi antara hukum dan mediasi ini sarat ketegangan. Hukum internasional, melalui prinsip kedaulatan negara dan non-intervensi urusan dalam negeri, membatasi ruang lingkup dan kekuasaan mediator (terutama yang bertindak di bawah mandat PBB) untuk mengambil tindakan tegas yang melampaui negosiasi atau jasa baik.

Studi Kasus I: Genosida Rwanda (1994) – Kegagalan Perintah dan Keengganan Politik

Peristiwa Genosida Rwanda tahun 1994, yang menewaskan hampir satu juta orang Tutsi dan Hutu moderat dalam 100 hari, merupakan kegagalan pencegahan paling mematikan di era pasca-Perang Dingin.

1. Konteks Konflik dan Mandat Lemah: Dinamika konflik etnis Hutu dan Tutsi memiliki akar historis yang dalam, diperburuk oleh kebijakan kolonial. Setelah Revolusi Rwanda 1959, ketegangan berlanjut hingga ditandatanganinya Perjanjian Arusha (1993). Misi PBB yang ditugaskan untuk memantau implementasi perjanjian ini adalah United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR), yang dibentuk pada Oktober 1993 Mandat UNAMIR bersifat peacekeeping, yang berarti menjaga perdamaian yang sudah ada, bukan peace enforcement yang berarti memaksa perdamaian atau melakukan intervensi proaktif.
2. Pengabaian Peringatan Dini Kritis: Kegagalan paling eksplisit terletak pada pengabaian peringatan dini. Pada 11 Januari 1994, Komandan Pasukan UNAMIR, Jenderal Roméo Dallaire, mengirim “Genocide Fax” yang terkenal kepada Markas Besar PBB di New York. Fax ini memperingatkan tentang plot pemusnahan massal anti-Tutsi yang dikoordinasikan oleh milisi Interahamwe, yang sedang mendistribusikan senjata yang disimpan. Dallaire meminta otorisasi untuk menggerebek gudang senjata tersebut guna mencegah potensi pembantaian.
3. Respon Birokrasi yang Fatal: Markas Besar PBB, yang saat itu dipimpin oleh Kepala Operasi Perdamaian Kofi Annan, memberikan respons yang sangat mengecewakan. Dallaire diperintahkan untuk menahan diri dari tindakan proaktif dan “secara ketat mematuhi mandatnya”. Keputusan ini mencerminkan keengganan birokrasi dan politik untuk mengambil risiko eskalasi atau potensi kehilangan personel PBB. Ini adalah kegagalan kemauan politik strategis, di mana pencegahan genosida dikorbankan demi prioritas keamanan pasukan dan menghindari dampak geopolitik. Ketika genosida dimulai pada April 1994, DK PBB justru semakin mundur, memilih untuk mengurangi jumlah pasukan UNAMIR dari 2.500 menjadi hanya 270 personel (Resolusi 912). Meskipun mandat UNAMIR diperluas pada 17 Mei 1994 (Resolusi 918) untuk melindungi warga sipil, tindakan tersebut terlambat karena sebagian besar kekejaman telah terjadi.

Studi Kasus II: Pembantaian Srebrenica (1995) – Ilusi ‘Safe Area’ dan Mandat Lemah

Kasus Srebrenica di Bosnia, di mana 7.000 hingga 8.000 pria dan anak laki-laki Muslim Bosnia dieksekusi oleh pasukan Serb Bosnia, menyoroti kegagalan konsep perlindungan PBB.¹²

1. Janji Perlindungan (Safe Area): Pada musim semi 1993, DK PBB mendeklarasikan Srebrenica sebagai safe area yang dilindungi secara internasional. Konsep ini menciptakan harapan dan menarik puluhan ribu Muslim Bosnia ke dalam enklaf yang dijanjikan keamanan oleh komunitas global.
2. Disparitas Sumber Daya: Janji normatif tidak diimbangi dengan sumber daya operasional. Meskipun Sekretaris Jenderal PBB awalnya meminta 37.000 penjaga perdamaian untuk mempertahankan enam safe haven di Bosnia, kritisisme dari anggota DK PBB memaksa pengurangan drastis menjadi “opsi ringan” hanya 7.600 pasukan. Keputusan politik untuk menyetujui mandat yang tidak memadai ini secara operasional membuat perlindungan tersebut mustahil. Misi United Nations Protection Force (UNPROFOR) di bekas Yugoslavia, yang bertugas di Srebrenica, memiliki mandat utama untuk mengawal bantuan kemanusiaan dan memantau gencatan senjata, bukan untuk menghadapi pertempuran sengit atau operasi militer besar-besaran untuk menegakkan perdamaian.
3. Kehancuran Perlindungan: Pada Juli 1995, pasukan Serb Bosnia merebut Srebrenica. Pasukan penjaga perdamaian Belanda (Dutchbat) yang bertugas di sana tidak mampu memberikan perlawanan yang berarti dan secara efektif menyaksikan pemisahan dan penangkapan penduduk sipil. Deklarasi Safe Area ini, tanpa kekuatan yang memadai, berfungsi sebagai penipuan kemanusiaan yang menarik korban ke dalam jebakan. Kehancuran Srebrenica menunjukkan kegagalan DK PBB dalam mencocokkan janji normatif perlindungan dengan komitmen sumber daya operasional.

Tabel 1: Perbandingan Studi Kasus Kegagalan Pencegahan Massal (Rwanda dan Bosnia)

Batasan Struktural: Kelumpuhan Dewan Keamanan PBB dan Hak Veto

Kekuatan Hukum Versus Realitas Politik DK PBB

Dewan Keamanan PBB (DK PBB) memegang tanggung jawab primer untuk memelihara perdamaian dan keamanan internasional, termasuk wewenang untuk mengambil tindakan yang mengikat berdasarkan Bab VII Piagam PBB (Pasal 24 jo Pasal 39). Kekuatan ini mencakup kemampuan untuk membentuk instrumen penindakan post-facto, seperti pembentukan International Criminal Tribunal untuk mengadili penjahat perang di bekas Yugoslavia (ICTY), yang dianggap relevan dengan tugas pokok DK PBB meskipun tidak diatur secara eksplisit dalam Piagam.

Namun, kekuatan hukum DK PBB secara fundamental dibatasi oleh realitas politik yang mengakar. Hukum yang mengikat, yang seharusnya menjadi alat pencegahan, seringkali tidak dapat diterapkan karena kelumpuhan struktural internal.

Hak Veto: Mekanisme Institusional yang Menghalangi Tindakan Kolektif

Batasan paling signifikan adalah hak veto yang dimiliki oleh lima anggota tetap (P5: Amerika Serikat, Inggris, Prancis, Rusia, dan Tiongkok). Piagam PBB menetapkan bahwa semua keputusan substantif DK PBB harus disetujui oleh semua anggota P5. Hak veto berfungsi sebagai mekanisme yang memungkinkan satu anggota tetap untuk secara efektif memblokir tindakan kolektif, bahkan di hadapan kejahatan kekejaman massal.

Fenomena ini terlihat paling jelas dalam krisis berkepanjangan di Suriah. Meskipun terjadi pelanggaran hak asasi manusia dan kejahatan perang yang sistematis, DK PBB gagal total untuk mengotorisasi tindakan yang tegas. Rusia dan Tiongkok berulang kali menggunakan hak veto mereka untuk memblokir resolusi yang mengacu pada potensi sanksi atau intervensi, yang dipandang melindungi kepentingan geopolitik dan rezim Suriah. Para kritikus melihat veto ini sebagai tindakan yang bertentangan dengan penyelesaian damai dan imperatif kemanusiaan, menunjukkan bahwa kepentingan strategis P5 mendominasi kewajiban mereka di bawah Piagam PBB.

Hak veto berfungsi sebagai lisensi impunitas yang dilegitimasi secara institusional bagi para pelaku kekejaman yang dilindungi oleh anggota P5. Meskipun Mahkamah Pidana Internasional (ICC) dapat merujuk kasus genosida, kegagalan DK PBB untuk mengintervensi atau mengambil tindakan preventif memastikan bahwa ratusan ribu korban tewas sebelum proses yudisial lambat dapat dimulai. Dalam konteks ini, hukum pidana internasional menjadi instrumen yang memberikan kompensasi moral dan historis, tetapi bukan alat pencegahan yang efektif.

Analisis Kelemahan Sistem Peringatan Dini Strategis

Meskipun sistem PBB telah berinvestasi dalam mekanisme peringatan dini, seperti melalui Kantor Penasihat Khusus tentang Pencegahan Genosida yang mengembangkan kerangka analisis untuk mengukur risiko kekejaman massal, sistem ini sering gagal mengubah informasi menjadi aksi yang tegas.

Kegagalan yang terjadi di Rwanda (pengabaian Genocide Fax) dan kelumpuhan yang terlihat di Suriah menunjukkan bahwa kecanggihan kerangka analisis risiko tidak ada artinya tanpa kemauan politik yang kuat di DK PBB. Dalam kerangka pencegahan yang efektif, sistem peringatan dini harus diimbangi dengan mekanisme yang memastikan tindak lanjut politik yang tegas dan segera. Apabila Peringatan Dini Strategis (early warning) menunjukkan risiko tinggi, tetapi DK PBB tidak dapat mencapai konsensus akibat veto, maka informasi tersebut menjadi tidak berdaya, memungkinkan krisis untuk berlanjut dan bereskalasi.

Respons Normatif: Evaluasi Kritis terhadap Responsibility to Protect (R2P)

Sejarah dan Filosofi R2P

Menanggapi kegagalan kemanusiaan di Rwanda dan Balkan pada tahun 1990-an, dan untuk mencari legitimasi baru bagi intervensi militer internasional pasca-intervensi kontroversial NATO di Kosovo (1999), komunitas internasional mengembangkan prinsip Responsibility to Protect (R2P). R2P disahkan pada KTT Dunia PBB 2005 sebagai komitmen politik global untuk mengakhiri bentuk-bentuk kekerasan dan persekusi terburuk: genosida, kejahatan perang, pembersihan etnis, dan kejahatan terhadap kemanusiaan.

Premis utama R2P adalah bahwa kedaulatan negara bukanlah hak mutlak, melainkan sebuah tanggung jawab. Kedaulatan membawa serta tanggung jawab utama untuk melindungi populasinya sendiri (Pilar I). Jika negara secara nyata gagal memenuhi tanggung jawab ini, tanggung jawab tersebut beralih kepada komunitas internasional untuk mengambil tindakan kolektif, tepat waktu, dan tegas (Pilar III), sesuai dengan Piagam PBB.

Tiga Pilar R2P dan Inkonsistensi Implementasi

Kerangka R2P terdiri dari Tiga Pilar:

1. Pilar I (Tanggung Jawab Negara): Setiap negara harus melindungi populasinya dari empat kejahatan kekejaman massal.
2. Pilar II (Bantuan Internasional): Komunitas internasional memiliki tanggung jawab untuk membantu negara-negara membangun kapasitas pencegahan dan perlindungan. Pilar ini berfokus pada penguatan kedaulatan, bukan pelanggarannya.
3. Pilar III (Respon Kolektif Tegas): Jika Pilar I dan II gagal, DK PBB harus siap mengambil tindakan kolektif. Penggunaan kekuatan militer adalah upaya terakhir, hanya ketika cara-cara damai telah habis dan DK PBB mengotorisasi tindakan tersebut.

Implementasi R2P, khususnya Pilar III, telah menunjukkan inkonsistensi yang merusak kredibilitas norma ini.

Studi Banding: Libya vs. Suriah

Kasus Libya (2011) menjadi studi kasus pertama yang diakui PBB menggunakan R2P untuk mengizinkan penggunaan kekuatan terhadap negara yang berdaulat (Resolusi 1973). Intervensi ini berhasil mencegah pembantaian warga sipil di Benghazi, tetapi segera memicu perdebatan tentang pelebaran mandat (mission creep), karena intervensi tersebut dianggap meluas menjadi operasi perubahan rezim.

Sebaliknya, krisis Suriah, yang terjadi segera setelah Libya, menunjukkan kegagalan total dalam penerapan R2P. Meskipun kejahatan kekejaman yang masif terjadi secara sistematis, DK PBB lumpuh total. Blokade veto oleh Rusia dan Tiongkok mencegah tindakan kolektif yang tegas.

R2P sebagai Alat Politik: Pragmatic Revisionism

Inkonsistensi yang mencolok antara kasus Libya dan Suriah mengarah pada kesimpulan bahwa implementasi R2P Pilar III tidak didasarkan pada tingkat kekejaman yang dilakukan, melainkan pada kalkulasi kepentingan geopolitik anggota P5.

Kesenjangan ini, yang disebut sebagai pragmatic revisionism, menunjukkan bahwa legitimasi intervensi R2P sangat bergantung pada keselarasan kepentingan P5. Kegagalan konsisten ini memberikan pukulan serius terhadap R2P sebagai norma yang universal dan bermakna. Sebaliknya, R2P dipandang sebagai lisensi intervensi selektif, di mana penggunaannya tergantung pada apakah anggota P5 setuju atau tidak. Ironisnya, intervensi R2P yang kontroversial di Libya telah meningkatkan rasa takut negara-negara anggota terhadap intervensi R2P di masa depan, yang pada gilirannya memperkuat paralisis di Suriah.

Tabel 2: Analisis Inkonsistensi Implementasi R2P (Pilar III)

Debat Kritis: R2P dan Responsibility to Peace

Kritik terhadap R2P, terutama pilar intervensi militernya, berpendapat bahwa mengadvokasi penggunaan kekuatan dapat merusak penghormatan terhadap hukum internasional secara umum. Bagi para penganut hak asasi manusia dan hukum humaniter, perang adalah tindakan yang paling merusak hak asasi manusia. Oleh karena itu, muncul seruan untuk menyeimbangkan R2P dengan Responsibility to Peace. Argumen ini menyoroti bahwa alih-alih menyerukan intervensi kemanusiaan, cara yang lebih pasti untuk mendukung tegaknya hak asasi manusia adalah melalui promosi perdamaian dan supremasi hukum. Hal ini juga menjadi pertimbangan bagi negara-negara berkembang, seperti yang ditunjukkan oleh sikap Indonesia yang memilih menentang resolusi R2P pada 2021, karena kekhawatiran bahwa R2P dapat menjadi pintu masuk bagi intervensi urusan dalam negeri.

Kesimpulan dan Rekomendasi: Jalan Menuju Pencegahan yang Lebih EfektifDiagnosis Kegagalan: Prioritas Politik di Atas Imperatif Kemanusiaan

Analisis komparatif kasus kegagalan pencegahan di era modern—dari birokrasi yang melumpuhkan di Rwanda, janji perlindungan yang kosong di Srebrenica, hingga paralisis yang disebabkan oleh veto di Suriah—mengarah pada kesimpulan tunggal: kegagalan utama hukum internasional untuk mencegah genosida bukanlah pada kerangka normatifnya, melainkan pada kemauan politik (political will) anggota tetap Dewan Keamanan PBB.

DK PBB, yang secara hukum memiliki mandat untuk mengambil tindakan tegas (Bab VII), secara konsisten memprioritaskan kepentingan strategis dan kedaulatan absolut, yang dilindungi oleh hak veto, di atas kewajiban untuk melindungi populasi dari kekejaman massal. Sistem hukum internasional telah berhasil menciptakan mekanisme untuk menghukum kejahatan, tetapi gagal menciptakan mekanisme yang efektif untuk menghentikannya.

Reformasi Institusional untuk Memperkuat Pencegahan

Untuk menutup kesenjangan antara komitmen normatif dan realitas operasional, diperlukan reformasi dan penguatan institusional:

Reformasi Hak Veto dan Veto Restraint

Langkah paling mendasar untuk mengatasi kelumpuhan DK PBB adalah mengatasi hak veto. Inisiatif seperti Veto Restraint Initiative, yang didukung oleh Prancis dan Meksiko, menyerukan agar anggota P5 secara sukarela menahan diri untuk tidak menggunakan veto ketika berhadapan dengan situasi kekejaman massal. Mengingat pentingnya DK PBB sebagai penegak Pilar III R2P, pengekangan diri dalam penggunaan veto adalah prasyarat mutlak untuk memungkinkan tindakan kolektif yang tepat waktu dan tegas.

Mandat Misi Perdamaian yang Realistis dan Proaktif

PBB harus memastikan bahwa misi peacekeeping dilengkapi, didanai, dan diizinkan secara eksplisit untuk menjalankan mandat Robust Peace Enforcement bila diperlukan, agar dapat melindungi warga sipil secara proaktif. Adopsi yang lebih luas dari Prinsip Kigali (yang menekankan perlindungan sipil sebagai prioritas utama) harus didorong, memastikan bahwa pelajaran dari Srebrenica—di mana mandat yang lemah menjadi fatal—tidak terulang.

Penguatan Kapasitas Early Warning yang Dapat Ditindaklanjuti

Sistem peringatan dini (seperti Kantor Pencegahan Genosida PBB) harus diintegrasikan secara lebih erat dengan mekanisme tindakan DK PBB. Informasi risiko (menggunakan Framework of Analysis PBB) harus secara otomatis memicu pembahasan dan mobilisasi sumber daya, bukan hanya menghasilkan laporan yang diabaikan. Kerjasama global dan regional, terutama dalam pembagian kapasitas peringatan dini, harus ditingkatkan untuk menjamin kolaborasi yang efektif.

Memperkuat Pilar I dan II R2P

Mengingat kesulitan yang melekat dalam menerapkan Pilar III (intervensi militer) secara konsisten, fokus strategis harus dialihkan ke Pilar I dan II. Komunitas internasional harus secara aktif mendukung capacity building di negara-negara yang rentan, berfokus pada diplomasi preventif, penguatan supremasi hukum, dan resolusi konflik lokal untuk mencegah kekejaman mencapai ambang batas R2P. Dengan memperkuat ketahanan negara-negara anggota, potensi eskalasi konflik menuju genosida dapat ditekan sebelum DK PBB dipaksa untuk mempertimbangkan intervensi militer yang kontroversial.

Usulan Reformasi Tata Kelola Dewan Keamanan PBB untuk Pencegahan Atrocities