Model Negara Kesejahteraan: Analisis Tipologi, Jaminan Sosial Universal, dan Implementasi di Negara Berkembang

Pendahuluan: Definisi dan Dimensi Komparatif Negara Kesejahteraan

Negara Kesejahteraan (Welfare State) adalah sebuah konsep yang melampaui keberadaan program-program sosial sederhana. Menurut pandangan teoretis, sebuah negara dapat dianggap sebagai negara kesejahteraan yang sesungguhnya jika mayoritas aktivitas rutin hariannya didedikasikan untuk melayani kebutuhan kesejahteraan rumah tangga. Definisi fungsional ini menuntut komitmen kelembagaan dan fiskal yang signifikan. Inti dari fungsi negara kesejahteraan adalah pemenuhan hak asasi manusia atas jaminan sosial, sebagaimana dijamin oleh Konstitusi (misalnya, UUD 1945 Pasal 28H dan 34 di Indonesia) dan hukum internasional (Deklarasi Universal PBB 1948 dan Konvensi ILO Nomor 102 Tahun 1952).

Analisis komparatif sistem kesejahteraan modern harus berfokus pada dua dimensi krusial yang digunakan untuk membedakan model-model tersebut: Decommodification dan Social Stratification. Decommodification mengukur sejauh mana individu dapat mempertahankan standar hidup yang layak dan mendapatkan layanan dasar (kesehatan, pensiun) tanpa harus bergantung sepenuhnya pada mekanisme pasar tenaga kerja. Sementara itu, stratifikasi sosial meninjau bagaimana kebijakan kesejahteraan memperkuat atau mereduksi hierarki sosial yang sudah ada. Model yang berhasil dalam decommodification cenderung mengurangi stratifikasi dengan menyediakan layanan universal yang berkualitas tinggi.

Tipologi Klasik Esping-Andersen: Liberal, Konservatif, dan Sosial Demokratik

Tipologi Gøsta Esping-Andersen, yang digariskan dalam The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990), membagi negara-negara kapitalis maju menjadi tiga rezim utama berdasarkan karakteristik pasar tenaga kerja dan lintasan lapangan kerja pasca-industri mereka.

Model Sosial Demokratik (Nordik)

Model ini, yang dianut oleh negara-negara Nordik (misalnya Swedia, Norwegia), dicirikan oleh sistem yang bersifat universalistik dan bertujuan untuk mempromosikan kesetaraan standar yang tinggi, bukan hanya kesetaraan kebutuhan minimal. Bantuan sosial di sini didasarkan pada hak sipil, yang secara efektif men-decommodify layanan kesejahteraan, mengurangi pembagian yang diciptakan oleh akses berbasis pasar. Model Nordik mengadopsi pendekatan preemptif dengan mensosialisasikan biaya perawatan (anak, lansia) untuk mengurangi beban keluarga. Pendanaan dominan berasal dari pajak umum (progresif), yang memaksimalkan solidaritas dan revenue pooling.

Model Liberal (Anglo-Saxon)

Model ini (contoh AS, Inggris, Kanada—meski Kanada memiliki elemen hibrida) bersifat residual. Bantuan yang diberikan bersifat sederhana, means-tested (diuji kelayakan), dan secara ketat ditargetkan pada penerima berpendapatan rendah atau kelas pekerja. Aturan penerimaan yang ketat seringkali dikaitkan dengan stigma sosial. Filosofi utamanya adalah mendorong solusi pasar untuk masalah sosial—baik secara pasif, dengan hanya menjamin minimum, maupun secara aktif, dengan mensubsidi skema kesejahteraan swasta. Akibatnya, tingkat decommodification rendah dan stratifikasi sosial cenderung tinggi.

Model Konservatif/Korporatis

Rezim Konservatif (contoh Jerman, Prancis) dibentuk oleh nilai-nilai keluarga tradisional, di mana asuransi sosial biasanya berbasis status pekerjaan dan kontribusi. Model ini cenderung mendorong dinamika bantuan berbasis keluarga; bantuan negara baru akan masuk ketika kapasitas keluarga untuk mendukung anggotanya telah habis. Asuransi sosial dalam model ini seringkali mengecualikan pasangan yang tidak bekerja, dan manfaat keluarga cenderung mendukung peran ibu rumah tangga.

Model Khusus: Asia Timur (Developmental-Welfare)

Tipologi Esping-Andersen sering kali diperluas untuk mencakup varian di luar Barat. Model Asia Timur (contoh Jepang, Korea Selatan, Singapura) sering diklasifikasikan sebagai sub-tipe Konservatif tetapi dengan penekanan kuat pada peran negara developmental. Model ini mencirikan disiplin kelembagaan yang tinggi yang digunakan untuk mencapai tujuan sosial (seperti Cakupan Kesehatan Universal atau UHC) secara bersamaan dengan mendorong pertumbuhan ekonomi.

Dilema Model Asia Timur: Universalitas vs. Stratifikasi Tersembunyi. Negara-negara seperti Jepang dan Korea Selatan telah membuat kemajuan luar biasa menuju UHC melalui sistem Asuransi Kesehatan Sosial Wajib (Social Health Insurance – SHI) yang terpusat. Hal ini memberikan tingkat universalitas yang setara dengan model Nordik dalam hal cakupan populasi. Namun, mekanisme pembiayaan bergantung pada kontribusi berbasis gaji (NPS Korea ), yang menempatkan penekanan kuat pada actuarial fairness. Ketika universalitas diukur berdasarkan seberapa jauh sistem ini berhasil meredistribusi kekayaan untuk mencapai kesetaraan hasil, model Asia Timur lebih rentan terhadap stratifikasi terselubung. Ketergantungan pada kontribusi formal dan peran yang kuat dari korporasi/keluarga dapat memperkuat perbedaan perlindungan, terutama bagi pekerja informal atau rentan, menjadikannya lebih stratified daripada Nordik.

Perbandingan Tipologi Model Negara Kesejahteraan Kunci

Analisis Komparatif Pilar Jaminan Sosial Universal (JSU)

JSU mencakup tiga pilar utama: kesehatan, pensiun, dan tunjangan pengangguran. Perbedaan fundamental antar model tercermin dalam cara ketiga pilar ini didanai dan diorganisir.

Pilar 1: Jaminan Kesehatan Universal (UHC)

UHC didefinisikan oleh WHO sebagai jaminan bahwa setiap orang menerima layanan kesehatan berkualitas, kapan dan di mana mereka membutuhkannya, tanpa menanggung kesulitan finansial. Ini melibatkan tiga dimensi: populasi, layanan, dan perlindungan finansial.

Model Nordik vs. Asia Timur dalam UHC

Model Nordik menggunakan sistem pembiayaan berbasis pajak umum, yang mengoptimalkan revenue pooling dan kontrol biaya pemerintah, secara efektif menghilangkan hambatan finansial di titik pelayanan. Sebaliknya, model Asia Timur mengandalkan sistem Asuransi Kesehatan Sosial (SHI) terpusat dan wajib. Praktik terbaik di wilayah ini, seperti sistem single-payer nasional di Korea Selatan dan Taiwan, menunjukkan bagaimana pemerintah pusat menghimpun dana dari iuran wajib dan subsidi pajak untuk mendistribusikannya guna menjamin layanan dasar bagi seluruh penduduk.

Kinerja UHC dan Paradoks Perlindungan Finansial

Di kawasan Asia Tenggara, Indeks Cakupan Layanan UHC regional menunjukkan kemajuan yang kuat, meningkat dari 47 pada tahun 2010 menjadi 62 pada tahun 2021. Meskipun terjadi perbaikan dalam ketersediaan Sumber Daya Manusia Kesehatan dan penurunan proporsi populasi yang jatuh miskin akibat biaya kesehatan, terdapat kontradiksi kritis: pengeluaran bencana kesehatan (catastrophic expenditure) belum berkurang secara signifikan.

Kesenjangan ini mengungkapkan sebuah kegagalan dalam dimensi perlindungan finansial UHC. Peningkatan cakupan populasi (Universalitas Ekstensif) tidak secara otomatis berarti manfaat yang komprehensif (Universalitas Intensif). Negara-negara sering memprioritaskan cakupan luas (kartu kesehatan) tetapi gagal untuk menanggung biaya pengobatan katastropik secara memadai, meninggalkan paket manfaat yang tidak cukup komprehensif atau menetapkan co-payment yang membebani. Apabila biaya layanan berbiaya tinggi tidak ditanggung penuh, keluarga kelas menengah ke bawah rentan terhadap kebangkrutan, yang merupakan kegagalan mendasar dari perlindungan finansial UHC.

Model Hibrida Singapura

Singapura menyajikan model hibrida unik yang mengintegrasikan tabungan wajib, asuransi, dan subsidi. Skema Medishield Life, asuransi kesehatan terpadu, tersedia bagi seluruh penduduk. Negara ini juga menggunakan kombinasi tabungan wajib melalui potongan gaji (MediSave) dan bantuan finansial yang ditargetkan (MediFund dan program Workfare) untuk masyarakat kurang mampu. Ini adalah contoh di mana disiplin pasar (tabungan) diimbangi dengan peran negara dalam asuransi sosial dan jaring pengaman.

Pilar 2: Sistem Pensiun Hari Tua

Filosofi pensiun bervariasi secara signifikan antar model. Model Nordik berupaya membangun skema multi-tier yang bertujuan mempertahankan standar hidup (tingkat replacement rate yang tinggi) setelah pensiun. Model Liberal, sejalan dengan prinsip residualnya, melihat pensiun publik sebagai jaring pengaman minimal, dengan penekanan kuat pada tanggung jawab individu melalui tabungan swasta.

Model Asia Timur, seperti yang terlihat di Korea Selatan (Sistem Pensiun Nasional/NPS) dan Jepang (Kokumin Nenkin dan Kōsei Nenkin), mewajibkan partisipasi semua penduduk berusia 18 hingga 60 tahun (Korea) atau 20 hingga 60 tahun (Jepang). Sistem ini didasarkan pada asuransi nasional wajib yang kuat, didanai melalui kontribusi berbasis gaji. Kerumitan koordinasi jaminan sosial juga terlihat melalui perjanjian jaminan sosial internasional, seperti antara Korea dan Swedia, yang memungkinkan totalisasi periode cakupan untuk menentukan kelayakan manfaat pensiun.

Pilar 3: Tunjangan Pengangguran dan Kebijakan Pasar Tenaga Kerja Aktif (ALMPs)

Kebijakan Pasar Tenaga Kerja Aktif (ALMPs) adalah program-program proaktif pemerintah yang mengintervensi pasar tenaga kerja, membantu pengangguran, kurang kerja, dan karyawan mencari pekerjaan yang lebih baik. Ini berbeda dengan kebijakan pasif, seperti tunjangan pengangguran.

Nordik (Flexicurity)

Model Nordik terkenal dengan sistem Flexicurity, yang menggabungkan fleksibilitas pasar kerja yang tinggi (mudah untuk merekrut dan memecat) dengan keamanan sosial yang tinggi (tunjangan pengangguran yang besar dan komprehensif). Tunjangan pengangguran yang tinggi secara ketat dikaitkan dengan partisipasi wajib dalam program ALMPs (pelatihan dan penempatan kerja). Model Nordik memandang ALMPs sebagai investasi pada modal manusia untuk mempertahankan tenaga kerja yang terampil dan berdaya saing. Tingkat tunjangan yang tinggi ini memungkinkan pekerja mengambil risiko mencari atau menjalani pelatihan untuk pekerjaan yang lebih baik.

Anglo-Saxon (Workfare)

Model Anglo-Saxon dicirikan oleh fleksibilitas pasar kerja yang tinggi tetapi keamanan yang rendah. ALMPs, yang meliputi program welfare-to-work seperti New Deal di Inggris, sering berfungsi sebagai mekanisme kontrol fiskal dan penegakan disiplin pasar kerja. Tunjangan yang terbatas membuat ALMPs berorientasi pada percepatan kembalinya penerima tunjangan ke pekerjaan apa pun, yang dapat melanggengkan pekerjaan bergaji rendah. Filosofi di sini adalah pengurangan biaya dan penargetan, bukan investasi sosial jangka panjang.

Matriks Komparatif Pilar Jaminan Sosial Utama

Evaluasi Kinerja dan Hasil Sosial

Kinerja model negara kesejahteraan dinilai bukan hanya dari input (pengeluaran sosial) tetapi dari output sosial-ekonomi yang dihasilkan, terutama dalam hal kesetaraan.

Kinerja Redistribusi dan Ketimpangan Pendapatan

Indikator utama untuk mengukur hasil redistribusi adalah Koefisien Gini pasca-transfer. Model Sosial Demokratik (Nordik) secara konsisten menunjukkan Gini ratio pasca-transfer terendah di dunia industri maju, yang merupakan cerminan langsung dari intervensi redistributif yang masif. Negara-negara ini menunjukkan pilihan politik yang jelas untuk mengalokasikan persentase PDB yang tinggi untuk pengeluaran sosial publik dan wajib swasta (dilacak melalui OECD Social Expenditure Database – SOCX).

Perbedaan mencolok dalam Gini ratio antara model (rendah di Nordik, tinggi di Liberal) bukanlah sekadar perbedaan teknis dalam desain program, melainkan hasil dari komitmen politik yang berbeda terhadap tingkat investasi sosial. Analisis menunjukkan bahwa ketimpangan pendapatan berpengaruh negatif dan signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi , serta melanggengkan kemiskinan struktural. Pengeluaran sosial yang rendah (input) yang mencerminkan komitmen politik yang minimal akan selalu menghasilkan ketimpangan hasil (output) yang tinggi. Ketika ketimpangan pendapatan meningkat, seperti yang terjadi di Indonesia dari 37,9 persen menjadi 38,3 persen antara 2021 dan 2023, hal ini seringkali disebabkan oleh kondisi pendidikan yang tidak merata yang memengaruhi produktivitas tenaga kerja.

Tata Kelola dan Ancaman Elite Capture

Ketidaksetaraan ekonomi memiliki konsekuensi yang jauh melampaui bidang fiskal. Ketidaksetaraan hasil yang parah pada generasi saat ini akan berbalik menjadi ketidaksetaraan peluang bagi generasi berikutnya. Lebih jauh lagi, ketidaksetaraan ekonomi seringkali meluas menjadi ketidaksetaraan politik dan sosial, memfasilitasi fenomena elite capture. Dalam konteks ini, kelompok-kelompok yang kuat secara politik dapat merebut sumber daya yang awalnya ditujukan untuk kepentingan populasi yang lebih luas. Bentuk korupsi ini memungkinkan kelompok elit memengaruhi struktur politik untuk mencegah kebijakan yang bertujuan meratakan lapangan permainan, sehingga menghambat reformasi kesejahteraan yang bersifat redistributif.

Tantangan Keberlanjutan Demografi

Hampir semua model kesejahteraan global menghadapi tantangan keberlanjutan akibat penuaan populasi. Di Asia Timur, negara-negara berpendapatan tinggi seperti Jepang dan Korea Selatan yang bergantung pada model SHI wajib menghadapi tekanan fiskal terkait penuaan dan kelayakan finansial. Sistem pensiun dan kesehatan memerlukan reformasi parametrik yang konstan, seperti penyesuaian usia pensiun atau tingkat iuran.

Selain itu, untuk perbandingan kinerja yang valid di tingkat global, analisis kemiskinan dan ketimpangan harus menggunakan metrik yang berlapis. Pengukuran harus melampaui garis kemiskinan nasional yang bervariasi, dengan mengadopsi ambang batas internasional yang setara (misalnya, $3.00, $4.20, dan $8.30 per hari dalam PPP 2021). Penggunaan garis kemiskinan yang lebih tinggi, seperti $8.30, menjadi krusial di negara berpendapatan menengah ke bawah (Lower-Middle-Income Countries – LMICs) untuk secara efektif mengidentifikasi dan melindungi kelompok yang hampir miskin.

Implementasi JSU di Negara-Negara dengan Sumber Daya Terbatas

Negara-negara dengan sumber daya terbatas (LMICs), terutama di Asia Tenggara dan Pasifik, berjuang untuk mengadaptasi prinsip-prinsip JSU global di tengah kendala kapasitas fiskal dan kelembagaan yang unik.

Tantangan Struktural dan Kelembagaan

Fragmentasi dan Akses

Salah satu hambatan utama adalah fragmentasi pendanaan dan penyelenggaraan. Di banyak LMICs, sistem jaminan kesehatan sering terpecah antara program nasional dan skema daerah (Jamkesda), yang menghambat pooling risiko yang efisien dan memicu ketidaksetaraan layanan. Tantangan praktis lainnya mencakup hambatan ekonomi dan geografis, di mana populasi di daerah pedesaan dan terpencil mengalami kesulitan signifikan dalam mengakses layanan khusus. Kesenjangan ini diperburuk oleh masalah distribusi tenaga kerja kesehatan yang tidak merata di Indonesia, di mana banyak komunitas, terutama di daerah pedesaan, kekurangan petugas kesehatan yang memadai untuk memenuhi permintaan.

Inklusivitas Sektor Informal dan Gender

Sistem jaminan sosial di LMICs cenderung menunjukkan bias kuat terhadap sektor formal. Hal ini menyebabkan kegagalan dalam mencakup pekerja informal secara memadai, termasuk sektor yang cenderung didominasi perempuan. Berdasarkan resolusi ILO, perlu diakui bahwa perempuan menghadapi pendapatan rata-rata yang lebih kecil, dan terhentinya pekerjaan akibat tanggung jawab pengasuhan dan kelahiran anak membatasi akses mereka terhadap manfaat jaminan sosial. Oleh karena itu, reformasi JSU harus secara eksplisit menanggapi faktor-faktor yang mendukung diskriminasi ini.

Inovasi Pembiayaan untuk Keberlanjutan UHC

Negara berkembang berada dalam dilema pembiayaan: mereka harus mencapai universalitas ideal Nordik tetapi dengan realitas fiskal Asia Timur. Hal ini memerlukan strategi pembiayaan inovatif untuk keberlanjutan UHC.

Pilihan Pragmatis dan Solidaritas Fiskal

Meskipun Model Nordik menawarkan tujuan redistribusi yang ideal (tingkat decommodification yang tinggi), LMICs seringkali secara pragmatis meniru mekanisme implementasi Asia Timur (SHI wajib). Hal ini karena SHI berbasis iuran dianggap lebih mudah dikelola secara fiskal dan kelembagaan dibandingkan dengan reformasi pajak radikal yang diperlukan untuk model Nordik murni.

Namun, tanpa komitmen pajak yang kuat, sistem SHI di LMICs akan selamanya berjuang untuk menyubsidi kelompok rentan yang tidak mampu membayar iuran, sehingga membatasi solidaritas sejati. Oleh karena itu, model yang paling berkelanjutan memerlukan solidaritas fiskal yang lebih besar, di mana revenue pooling terpusat (sistem single-payer nasional) menghimpun dana dari iuran wajib dan meningkatkan porsi pajak umum yang progresif. Hal ini sejalan dengan seruan PBB untuk komitmen dan tindakan yang lebih besar dalam meningkatkan efektivitas pembiayaan Tujuan Pembangunan Berkelanjutan (SDGs).

Peran PHC dan Efisiensi

Terlepas dari mekanisme pembiayaan, keberlanjutan finansial UHC sangat terkait dengan penguatan Pelayanan Kesehatan Primer (PHC). WHO menekankan bahwa investasi dalam PHC sangat penting untuk menutup kesenjangan UHC. Jika PHC lemah atau aksesnya tidak merata, masyarakat akan mencari layanan spesialis yang lebih mahal, meningkatkan biaya operasional total sistem kesehatan dan, yang lebih penting, meningkatkan pengeluaran out-of-pocket yang memicu catastrophic expenditure. PHC yang kuat dan merata secara geografis adalah fondasi struktural untuk UHC yang efisien.

Adaptasi Model dan Prinsip Pembangunan Berkelanjutan

Model Asia Timur menawarkan relevansi karena telah menunjukkan bahwa UHC dapat dicapai dengan disiplin kelembagaan yang ketat dalam pengumpulan iuran, bahkan dengan kapasitas fiskal yang terbatas. Namun, adaptasi di LMICs harus memastikan bahwa JSU terintegrasi dengan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan :

1. Pemerataan dan Keadilan Sosial: Jaminan sosial harus didasarkan pada pemerataan distribusi sumber lahan, faktor produksi, dan kesempatan, untuk mencapai keseimbangan distribusi kesejahteraan.
2. Integrasi: Sistem harus terintegrasi, bukan parsial, untuk memaksimalkan pooling risiko (misalnya, integrasi Jamkesda ke dalam JKN).
3. Perspektif Jangka Panjang: Kebijakan JSU harus dirancang dengan visi jangka panjang yang memperhitungkan perubahan demografi dan risiko lingkungan.

Tantangan Kunci dan Solusi Adaptasi JSU di Negara Berkembang

Kesimpulan

Analisis komparatif yang mendalam menunjukkan bahwa tidak ada satu pun model negara kesejahteraan murni—Nordik, Anglo-Saxon, atau Asia Timur—yang dapat secara langsung disalin oleh Negara-Negara dengan Sumber Daya Terbatas (LMICs). Bahkan, di negara maju terjadi konvergensi kebijakan.

Model yang paling menjanjikan bagi LMICs adalah Model Kesejahteraan Hibrida Adaptif, yang secara strategis meminjam komponen terbaik dari setiap tipologi, dan menggabungkannya dengan pertimbangan fiskal dan kelembagaan yang realistis:

1. Tujuan (Nordik): Mengadopsi tujuan universalitas dan kesetaraan hasil (tinggi decommodification) untuk mengurangi ketimpangan secara substansial.
2. Mekanisme Pembiayaan (Asia Timur): Mengambil disiplin kelembagaan yang kuat dari SHI Asia Timur untuk efisiensi pengumpulan iuran.
3. Solidaritas (Reformasi Fiskal): Mengatasi batasan model Asia Timur dengan menopang SHI melalui revenue pooling berbasis pajak yang lebih progresif. Tanpa peningkatan porsi pajak umum, sistem SHI di LMICs akan selalu rentan terhadap ketidakmampuan untuk menyubsidi kelompok termiskin, sehingga mengurangi dampak solidaritas sosial yang diamanatkan.

Rekomendasi Kebijakan Mendalam untuk Reformasi Jaminan Sosial

Untuk mewujudkan Jaminan Sosial Universal yang berkelanjutan dan adil di LMICs, diperlukan reformasi struktural yang berfokus pada sumber daya (input), implementasi (proses), dan hasil (output):

Mewujudkan Solidaritas Fiskal dan Keberlanjutan Pendanaan

Prioritas utama adalah mengatasi keengganan alokasi dana yang tidak memadai, yang sering membuat sistem JSU di LMICs condong ke model asuransi daripada solidaritas. Pemerintah harus meningkatkan porsi pajak umum untuk Jaminan Sosial. Penggunaan mekanisme earmarking (pengalokasian pajak tertentu, seperti pajak tembakau atau PPN, untuk JSU) dapat menjamin aliran dana yang stabil dan memperkuat revenue pooling. Peningkatan dana ini harus secara spesifik ditargetkan untuk memperkuat paket manfaat (kedalaman cakupan) guna mengurangi risiko catastrophic expenditure.

Perluasan Jaminan Sosial yang Inklusif dan Berkeadilan

Sistem jaminan sosial harus dirancang ulang agar relevan bagi pekerja sektor informal, yang merupakan mayoritas populasi di banyak LMICs. Hal ini termasuk redefinisi kontribusi yang mengakui pekerjaan non-pasar dan mengatasi hambatan spesifik gender yang mengeksklusi perempuan dari manfaat pensiun dan sosial. Jaminan sosial harus beralih dari model berbasis status pekerjaan formal ke perlindungan universal berbasis residensi untuk memastikan bahwa seluruh penduduk mendapatkan perlindungan dasar.

Investasi Jangka Panjang dalam Kualitas dan Pemerataan

Pencapaian UHC yang efektif tidak hanya bergantung pada cakupan finansial tetapi juga pada kualitas layanan dan pemerataan geografis. Investasi harus diprioritaskan pada penguatan Pelayanan Kesehatan Primer (PHC) dan mengatasi masalah distribusi tenaga kerja kesehatan yang tidak merata, terutama di daerah pedesaan dan terpencil. Pendekatan ini memastikan bahwa JSU sejalan dengan prinsip pembangunan berkelanjutan, yang menuntut pemerataan, integrasi, dan perspektif jangka panjang , bukan hanya kuantitas cakupan kartu. Kegagalan mengatasi ketimpangan kualitas layanan akan melanggengkan ketidaksetaraan sosial-ekonomi yang pada akhirnya menghambat pertumbuhan ekonomi secara keseluruhan.